（圖為孫琬鐘會(huì)長(zhǎng)出席信息公開(kāi)與政府創(chuàng)新論壇與卡特總統(tǒng)贈(zèng)送禮物）

?

??????? 《行政許可法》規(guī)定行為機(jī)關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，“查閱”和“信息公開(kāi)”是什么關(guān)系，是機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)還是老百姓申請(qǐng)才公開(kāi)？

??????? ?2012年12月12日，“信息公開(kāi)與政府創(chuàng)新：成就、挑戰(zhàn)與未來(lái)發(fā)展”研討會(huì)在北京大學(xué)舉行。當(dāng)天，北京迎來(lái)一場(chǎng)冬雪，北大法學(xué)院教授王錫鋅在主持會(huì)議時(shí)說(shuō)：“今年一共召開(kāi)了兩次信息公開(kāi)的會(huì)議，天氣一次陰天，一次下雪，好像是在暗示我們，信息公開(kāi)應(yīng)該更加透明?！?/span>

???????? 美國(guó)前總統(tǒng)卡特在會(huì)上表達(dá)了對(duì)中國(guó)政府信息公開(kāi)的信心：“我毫不懷疑，未來(lái)中國(guó)人民有能力給世界樹(shù)立一個(gè)典范，政府官員受到監(jiān)督，有錯(cuò)必改。我相信中國(guó)一定能實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)、透明以及自由?！?/span>

?????? ? 從2008年正式實(shí)施《政府信息公開(kāi)條例》已歷4年，“政務(wù)公開(kāi)、陽(yáng)光政府仍將是一個(gè)漫長(zhǎng)的進(jìn)程，”原國(guó)務(wù)院法制局局長(zhǎng)、現(xiàn)世界貿(mào)易組織法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)孫琬鐘在會(huì)上說(shuō)，“中國(guó)需要以信息開(kāi)放推動(dòng)一場(chǎng)改革?！?/span>

（圖為孫琬鐘會(huì)長(zhǎng)發(fā)表主題演講）

????? ?? 中央42個(gè)部門(mén)的信息公開(kāi)評(píng)測(cè)已及格
???
??????? ?中國(guó)的政府信息公開(kāi)是一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，早在新中國(guó)成立之前，當(dāng)時(shí)的華北人民政府主席董必武就主持制定了《新聞發(fā)布條例》，要求各部門(mén)實(shí)時(shí)向公眾發(fā)布有關(guān)政府的信息。

?????? ?? “上世紀(jì)50年代，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制辦就注意到了這個(gè)問(wèn)題，按照周恩來(lái)的指示，負(fù)責(zé)編輯出版《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》和《中華人民共和國(guó)法律法規(guī)匯編》，實(shí)時(shí)向社會(huì)公布法律法規(guī)以及國(guó)務(wù)院各部門(mén)的規(guī)章政策，這是政府同社會(huì)公眾溝通的重要舉措?！睂O琬鐘說(shuō)。

????? ?? 改革開(kāi)放后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政府職能轉(zhuǎn)變的需要以及入世成功的影響，都極大推動(dòng)了中國(guó)信息公開(kāi)的工作。2007年，國(guó)務(wù)院制定了《政府信息公開(kāi)條例》。

?????? ? 據(jù)2011~2011年政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告匯總數(shù)據(jù)，各級(jí)政府網(wǎng)站的政府文件等欄目及時(shí)更新比例超過(guò)80%，部委、省級(jí)、副省級(jí)政府網(wǎng)站鏈接可用性上升至98.7%，地市級(jí)政府網(wǎng)站服務(wù)功能可用性、互動(dòng)功能可用性分別上升至93.9%和90.4%。

????????
??????? ?2011年國(guó)務(wù)院69個(gè)部委辦共主動(dòng)發(fā)布政府信息210多萬(wàn)條（含政府信息公開(kāi)目錄內(nèi)與未列入政府信息公開(kāi)目錄的信息）。國(guó)家工商總局主動(dòng)發(fā)布的信息數(shù)目最多，接近94萬(wàn)條。當(dāng)年國(guó)務(wù)院69個(gè)部委辦機(jī)構(gòu)共收到完整有效的信息公開(kāi)申請(qǐng)11156條，答復(fù)率接近100%，多個(gè)部委按時(shí)答復(fù)的比例達(dá)到100%，并詳細(xì)區(qū)分不同情形作了分別處理。

??????? ?省級(jí)地方政府信息公開(kāi)申請(qǐng)辦結(jié)率接近100%，大部分免費(fèi)進(jìn)行。根據(jù)已經(jīng)發(fā)布的官方全省政府信息公開(kāi)數(shù)據(jù)，山東省在2011年共收到及答復(fù)申請(qǐng)30156件，為全國(guó)最高。

??????? ?王錫鋅介紹，經(jīng)過(guò)北京大學(xué)憲法與行政法研究中心的持續(xù)觀察，過(guò)去3年中央42個(gè)部門(mén)中有33個(gè)部門(mén)的信息公開(kāi)評(píng)測(cè)得分是連續(xù)增加的，所得平均分從原來(lái)的40多分提高今年的60.5分，“平均分已經(jīng)及格，可以看出，制度已經(jīng)建設(shè)并且在進(jìn)一步運(yùn)行。”

??????? ?王錫鋅說(shuō)：“在過(guò)去的20多年中，中國(guó)在推動(dòng)信息公開(kāi)的觀念上已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化。最早從十三大開(kāi)始，當(dāng)時(shí)的公開(kāi)其實(shí)是一種‘工具型公開(kāi)’，把公開(kāi)當(dāng)作反腐敗的手段，并沒(méi)有促進(jìn)公開(kāi)本身的價(jià)值。進(jìn)入21世紀(jì)之后，就上升到‘治理型公開(kāi)’，主要以強(qiáng)調(diào)官民的溝通和互動(dòng)為目標(biāo)?，F(xiàn)在不斷強(qiáng)調(diào)的是‘權(quán)利型’的規(guī)范性公開(kāi)，強(qiáng)調(diào)公民的知情權(quán),公開(kāi)是一種規(guī)范的要求?！?/span>

??????? ?“公開(kāi)”在官方語(yǔ)言體系中的前進(jìn)路線

??????? ?十三大報(bào)告已確定政務(wù)公開(kāi)原則。鄧小平要求一字不改、全面執(zhí)行的十三大政治報(bào)告規(guī)定：“重大情況讓人民知道，重大問(wèn)題讓人民討論”。從十三大報(bào)告明確提出“兩公開(kāi)一監(jiān)督”，“公開(kāi)”一詞越來(lái)越多地出現(xiàn)在黨和政府官方語(yǔ)言體系中。

?????? ? “1996年十四屆中央紀(jì)檢委的一次會(huì)議中特別提出‘政務(wù)公開(kāi)’，這是該詞匯首次出現(xiàn)在中央文件的表述當(dāng)中?！敝袊?guó)政法大學(xué)教授王敬波從歷屆黨代會(huì)報(bào)告中對(duì)政府信息公開(kāi)的提法做了解讀。

?????? ? 十五大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)的是基層的政務(wù)公開(kāi)和財(cái)務(wù)公開(kāi)，王敬波告訴《瞭望東方周刊》，“最早的政務(wù)公開(kāi)實(shí)行‘農(nóng)村包圍城市’，特別強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)，當(dāng)時(shí)有相當(dāng)多的地方已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)工作。2000年中辦和國(guó)辦聯(lián)合發(fā)了全國(guó)行政機(jī)關(guān)全面推行政務(wù)公開(kāi)的通知?！?/span>

?????? ? 十六大報(bào)告繼續(xù)在基層管理和民主制度內(nèi)容中提到了公開(kāi)?！耙彩菑耐晟妻k事制度的角度，十六大報(bào)告提到了‘認(rèn)真推行政務(wù)公開(kāi)’，只有一句話，但是把‘透明’作為政府行政管理體系的一個(gè)政務(wù)原則寫(xiě)進(jìn)了報(bào)告。”王敬波說(shuō)。

?????? ? 十七大報(bào)告涉及政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容進(jìn)一步上升到權(quán)利的范圍，知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，特別強(qiáng)調(diào)“讓權(quán)利在陽(yáng)光下運(yùn)行”，“這是首次有民間語(yǔ)言進(jìn)入到黨的報(bào)告當(dāng)中，盡管仍然是強(qiáng)調(diào)政務(wù)公開(kāi)、村務(wù)公開(kāi)，仍然停留在行政管理和村民自治兩個(gè)方面，但體現(xiàn)了兩者之間的有效銜接和良性互動(dòng)?！蓖蹙床ǚ治觥?/span>

????? ?? 十八大報(bào)告提到“公開(kāi)”的字?jǐn)?shù)是最多的，既提“政務(wù)公開(kāi)”也提“信息公開(kāi)”，兩個(gè)詞首次同時(shí)出現(xiàn)在黨代會(huì)報(bào)告中?！靶畔⒐_(kāi)是從基層群眾自治的角度，而不是從政府信息公開(kāi)角度來(lái)講的。這跟以往黨代會(huì)報(bào)告的說(shuō)法不太一樣?！?/span>

??????? ?王敬波以“公開(kāi)”作為關(guān)鍵詞檢索，在我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)體系當(dāng)中，搜索出92部行政法規(guī)、996部國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、2373部地方性法規(guī)以及2342部地方政府規(guī)章，這些法律法規(guī)將“公開(kāi)”作為一種原則或規(guī)定了一種清楚的公開(kāi)制度。

????? ?? 以“政務(wù)公開(kāi)”作為關(guān)鍵詞檢索，找到5部國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章，81部地方性法規(guī)，95部地方政府規(guī)章。

?????? ? 以“政府信息公開(kāi)”作為關(guān)鍵詞檢索，得到1部行政法規(guī)，即《政府信息公開(kāi)條例》，10部國(guó)務(wù)院部門(mén)規(guī)章、17部地方性法規(guī)，88部地方政府規(guī)章。

?????? ? “政務(wù)公開(kāi)和政府信息公開(kāi)已經(jīng)在相當(dāng)多的法律當(dāng)中做了非常明確的規(guī)定，還有上萬(wàn)部國(guó)務(wù)院的部門(mén)規(guī)范性文件以及地方政府的規(guī)范性文件，應(yīng)該說(shuō)，‘公開(kāi)’作為基本的法律原則，已經(jīng)得到了肯定并在法律制度建設(shè)中得到了普及?！蓖蹙床ǚ治?。

??????? ?“從十三大確立政務(wù)公開(kāi)原則，政務(wù)公開(kāi)的理念沒(méi)變，最初的理念該如何適應(yīng)當(dāng)今社會(huì)，怎么繼續(xù)發(fā)展下去，目前還是個(gè)難題?！蹦祥_(kāi)大學(xué)法學(xué)院教授趙正群對(duì)《瞭望東方周刊》說(shuō)。

?????? ? 理順眾多涉及公開(kāi)的法規(guī)之間關(guān)系

?????? ? 政務(wù)公開(kāi)最開(kāi)始是從村務(wù)公開(kāi)切入推進(jìn)的，對(duì)于這樣“自下而上”的方式，王敬波認(rèn)為有利有弊：“因?yàn)榛鶎拥墓芾?，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理相對(duì)比較落后。從上世紀(jì)80年代末開(kāi)始，并未能一直推行下去，中間有回流現(xiàn)象。比如烏坎事件，就揭示了村務(wù)公開(kāi)并沒(méi)有在全國(guó)范圍內(nèi)得到透徹的落實(shí)?！?/span>

??????? ?自《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)，政府信息公開(kāi)的運(yùn)行軌跡呈現(xiàn)“自上而下”的趨勢(shì)。已經(jīng)形成的政務(wù)公開(kāi)和政府信息公開(kāi)的二元組織體制，除了全國(guó)層面的一個(gè)宏觀協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“全國(guó)政務(wù)公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組”，還有兩個(gè)并行組織，一個(gè)是預(yù)防腐敗局，主推政務(wù)公開(kāi)；一個(gè)是國(guó)務(wù)院辦公廳的信息公開(kāi)辦公室以及各地主推政府信息公開(kāi)的機(jī)構(gòu)。

????? ?? “公開(kāi)，是各領(lǐng)域的普適性原則，現(xiàn)在的目標(biāo)是讓上述兩股力量形成一股合力?！蓖蹙床ㄕf(shuō)。

????? ?? 參與探討會(huì)的多位專(zhuān)家共同認(rèn)為，目前在公共信息領(lǐng)域的政府信息公開(kāi)，只實(shí)現(xiàn)了局部突破。2011年民政部《公益慈善捐助信息公開(kāi)指引》“將信息公開(kāi)主體的信息公開(kāi)狀況作為重要指標(biāo)”；2010年教育部制定的《高等學(xué)校信息公開(kāi)辦法》將“學(xué)校規(guī)定的不予公開(kāi)的其他信息”納入派出公開(kāi)范圍；2010年衛(wèi)生部的《醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)單位信息公開(kāi)管理辦法（試行）》中對(duì)申請(qǐng)人也提出了類(lèi)似的要求，并取消了《政府信息公開(kāi)條例》中對(duì)應(yīng)公開(kāi)和不應(yīng)公開(kāi)部分的信息的區(qū)分性公開(kāi)機(jī)制。

??????? ?目前涉及信息公開(kāi)的法律很多，但這些法律和《政府信息公開(kāi)條例》之間的關(guān)系如何捋順，在上海市政府法制辦復(fù)議處副處長(zhǎng)趙德關(guān)看來(lái)，仍然是一個(gè)難題。

???????? ?“首先是政府職能的邊界不清晰，哪些是政府信息哪些不是？其次涉及政府信息公開(kāi)的法律之間的關(guān)系?！豆珓?wù)員法》、《復(fù)議法》和《信訪條例》都有涉及公開(kāi)的條文，比如《行政許可法》規(guī)定行為機(jī)關(guān)審批同意允許老百姓查閱信息，‘查閱’和‘信息公開(kāi)’是什么關(guān)系，是機(jī)關(guān)主動(dòng)公開(kāi)還是老百姓申請(qǐng)才公開(kāi)？此外，申請(qǐng)人以信息公開(kāi)牟利問(wèn)題也要有司法應(yīng)對(duì)?！壁w德關(guān)說(shuō)。

??????? ?中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)馬懷德對(duì)此表示了信心，出現(xiàn)的種種問(wèn)題，在制度初創(chuàng)時(shí)期是可以理解的，不能過(guò)多指責(zé)，就像《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》實(shí)施時(shí)，很多人要求處罰那些消費(fèi)索賠、打假獲利的人，但這是制度慢慢消化完善的過(guò)程中肯定會(huì)出現(xiàn)的情況，可以通過(guò)技術(shù)手段控制，比如對(duì)更多的信息公開(kāi)適當(dāng)收費(fèi)，遏制過(guò)度行使權(quán)利的傾向。