中國法學會能源法研究會會長?? 葉榮泗

　　2013年8月28日

尊敬的各位領(lǐng)導、各位專家、學者，各位同仁：

　　大家上午好！

　　金秋時節(jié)，黃海之濱、花果山下的連云港市，來自能源產(chǎn)業(yè)界、高等學府和研究機構(gòu)、法律實務機構(gòu)的能源法專家、學者和法律工作者，以及應邀蒞臨的立法機構(gòu)、政府部門的有關(guān)領(lǐng)導120人濟濟一堂，舉辦中國法學會能源法研究會2013年年會，期間還將召開能源法研究會二屆五次理事會。這次會議是在黨和政府換屆之后、也是在國家能源主管部門重組后召開的。對這次年會，不但中國法學會領(lǐng)導給以高度重視，有劉飏常務副會長親自到會；還有國家立法機構(gòu)、國務院法制辦以及新組建的國家能源局的有關(guān)領(lǐng)導撥冗到會指導。這給我們從事能源法研究的專家、學者以很大的鼓舞。在這里，請允許我代表能源法研究會對各位的光臨表示熱烈歡迎，對一貫支持能源法研究會工作的國家立法機構(gòu)、政府部門等有關(guān)單位和能源企業(yè)、有關(guān)高等院校、法律實務機構(gòu)等表示誠摯的謝意，對承辦本次會議的中國核工業(yè)集團公司及中核核電公司與中核江蘇公司表示衷心的感謝！

　　黨的十八大之后，習近平總書記提出“法治中國”概念，深刻指出要把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化。今天，中國能源發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型任務艱巨，能源改革正步入深水區(qū)和攻堅期。法治強則國家強，同理，法治強則能源的可持續(xù)發(fā)展才有根本的保障。

　　本次年會以“能源法治與制度創(chuàng)新”為主題，涉及范圍比較寬泛，主要包括：破解能源立法困境的分析與探討、能源市場化改革與能源法制、美麗中國與能源生產(chǎn)消費方式變革的法律制度建設、能源行業(yè)（企業(yè)）科學發(fā)展的法律問題與對策研究、國內(nèi)外能源法理論與實踐的分析探討等。年會除大會交流外，還將有一些分會場的專題性交流。希望大家暢所欲言，見仁見智，百家爭鳴，共同探討。

　　作為一個會議的參會者，下面我也想就“破解能源立法困境的分析與探討”以及“美麗中國與能源生產(chǎn)和消費方式的法律制度建設”等談一點看法。

　　個人認為，在上一個五年中，我國能源立法雖然成績不小，但進展確實不大彰顯，甚至可以說陷入某種程度的困境。整個能源法律制度體系還很不完善，離能源領(lǐng)域的各種行為和各種關(guān)系的調(diào)整都能做到“有法可依”的要求還有相當?shù)木嚯x。特別是綜合性、基礎性法律《能源法》,自2005年9月前任總理批示贊成立即研究起草算起至今已近8年仍未能走出國務院提交全國人大或人大常委會審議。雖然近五年來國務院的立法計劃年年有，只是從2009、2010年的一檔計劃（當年國務院常務會議審議并報送全國人大常委會），改成2011-2013年的二檔計劃（需要抓緊工作、適時提出的項目），但至今尚未列入新一屆全國人大常委會的立法計劃?！妒吞烊粴夥ā贰ⅰ对幽芊ā冯m多次組織起草至今無實質(zhì)性進展，《電力法》歷經(jīng)十年修訂亦未修出正果。現(xiàn)行法律的一些配套法規(guī)也急需建立和完善。難道是我國能源發(fā)展與改革的實際不需要這些法律嗎？答案似乎是否定的，上上下下的認識基本是一致的。就綜合性《能源法》而言，我查詢了2010年世界GDP前十位的國家除中國外差不多都有綜合性能源法：老大是美國，2010年GDP是14.62萬億美元，自1970年代以來已經(jīng)頒行了多部綜合性能源法，2005年頒布了新的《能源政策法》；老三是日本，5.39萬億美元，2002年頒行《能源政策基本法》；第四是德國，3.3萬億美元，2009年頒行《能源產(chǎn)業(yè)法》；第五是法國，2.56萬億美元，2005年頒行《能源政策法》；第六是英國，2.26萬億美元，有《2010 能源法》（之前是《2008 能源法》）；第七是意大利，2.04萬億美元，2011年公布《能源法案》；第八是巴西，2.02萬億美元，2002年頒行《巴西能源法》；第九是加拿大，1.56萬億美元，1985年頒行《能源供應緊急法》；第十是俄羅斯，1.48萬億美元，2008年頒布《能源法》。我國GDP總量雖然是世界第二，但從能源消費和生產(chǎn)總量來說都是第一，啟動研究制定綜合性《能源法》的時間也不算太晚，可以說與其中的大多數(shù)國家相當，但《能源法》就是出不來。舉出這些實例，只是表明有這樣的參照物，并不意味著其他能源大國有什么能源法律，我國就一定要制定那樣的法律?！妒吞烊粴夥ā吠瑯尤笔?，至今我也沒有見到一份成型的部委層次的官方文本。關(guān)于缺失的原子能法，我想這次會議在田灣核電站所在地召開，其意也是希望更多的專家、學者和到會代表對我國核電發(fā)展及其法治建設有更多的了解和研究成果。我一直認為，我國應盡快制定《原子能法》或者《民用核能法》。早在原能源部工作期間，我就有親身體會。那時，國際上的核大國都有原子能法，都有關(guān)于核損害責任和賠償?shù)姆梢?guī)定，而我國既沒有《原子能法》，也沒有一部有關(guān)核損害賠償?shù)姆?，只有一個《國務院關(guān)于處理第三方核責任問題的批復》（1986年國函44號）。我記得，1989年5月國際原子能機構(gòu)（IAEA）在維也納召開了一次關(guān)于第三方核責任的國際會議。能源部委派我作為中國政府的代表在會上做了一個發(fā)言，主要內(nèi)容就是宣傳我國國務院的44號函，指出這個函具有法律效力。說實在的，雖然當時覺得振振有詞，不過心底里還是覺得這與法律有相當差異。后來為適應引進美國西屋公司的AP1000，在2007年又搞了一個新的國務院批復函，對有關(guān)制度做了進一步的規(guī)定，但個人認為，如果老是不制定相應的法律，或者出臺相應的法律條文，恐怕遲早還避免不了尷尬。2011年8月我在能源法研究會的年會發(fā)言中特別說了這樣一段話，表明了自己的看法：“企求絕對安全的核電是不現(xiàn)實的，除非不干核電。但即使這個國家和地區(qū)不干核電，而鄰國還有核電也不是絕對安全的。對我們國家來說，考慮到能源需求剛性和能源結(jié)構(gòu)不合理性的邊界條件，要實現(xiàn)非化石能源在2020年能源消費比例中達到15%以上以及單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年降低45%的既定目標，離開核電的發(fā)展恐怕也難以辦到。落實”十二五“規(guī)劃精神，堅持審慎評估、安全為先、高標準、強監(jiān)管，健全核能發(fā)展的法律法規(guī)制度體系是最現(xiàn)實的選擇。目前我國核能法律體系尚未成形，有關(guān)核能開發(fā)利用和安全監(jiān)管制度只是零散地分布在行政法規(guī)及部門規(guī)章之中，位階低，效力差。為了實現(xiàn)核電的安全發(fā)展，急需加快制定《原子能法》或者《民用核能法》”。就核電發(fā)展來說，我想可以用這樣一句話來概括，就是：“美麗中國”需要“魅力核電”，“魅力核電”急需立法保障。核能立法涉及科技、資源開發(fā)、原料和材料、反應堆的建造管理、乏燃料的處理等過程，涉及技術(shù)、經(jīng)濟、能源、環(huán)境，涉及民用、軍用，涉及國防、外交，涉及政府管理和獨立監(jiān)管等方方面面，所調(diào)整的關(guān)系十分復雜，而管理多頭、體制變更十分頻繁，更增加了立法的難度?？梢哉f，依法治國和能源發(fā)展與改革的實際呼喚著盡快出臺《能源法》以及《原子能法》等，而這些法律的立法難又是客觀存在的。如何面對、如何破解，確實需要更多更大的智慧和毅力。說實在的，對于《能源法》和《原子能法》立法的難與不難，我也比較困惑。有的說很難，我也感到確實難；有的也告訴我說，在中國，說不難也不難，只要高層領(lǐng)導重視就不難。比如當初《能源法》立項，民間呼吁多年成效不大，2005年時任總理一個批示就立上項了，中央財政還撥了?？钪С?。為此，還是建議國家立法機構(gòu)和國務院在制定今后五年的立法規(guī)劃時，應當將能源立法作為國家立法的重點領(lǐng)域，繼續(xù)強力推動《能源法》立法進程，同時加快制定《石油天然氣法》、《原子能法》或《民用核能法》，加快《電力法》等能源單行法的修訂，抓緊配套法規(guī)的立、改、廢。在具體操作時，如果覺得現(xiàn)有稿子的制度規(guī)定協(xié)調(diào)難點及其難度太多太大，本著“有比沒有好，不求最好只求更好”的原則，似可以研究另辟蹊徑。比如修訂《電力法》等能源單行法可以借鑒修訂《煤炭法》的辦法，只修改原法的部分條款；又比如可否考慮改變《能源法》目前稿子的框架，先制定一部類似日本《能源政策基本法》那樣的能源法或能源政策法，以解決諸如能源規(guī)劃的法律定位與效力、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略指引、能源監(jiān)管、能源價格形成機制和能源管網(wǎng)公平無歧視開放等改革方向、能源應對氣候變化、能源儲備與應急，以及與新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略相適應的農(nóng)村能源等原則性法律規(guī)范。日本《能源政策基本法》只有立法目的、穩(wěn)定能源供給、符合環(huán)境要求、活用市場原理、國家職責、地方公共團體職責、事業(yè)者責任、國民努力、相互協(xié)力、法律手段、向國會報告、能源基本計劃、國際協(xié)力、能源知識普及等十四條原則性規(guī)范，十分簡明。如果這樣能夠搞得快一些的話，則既彌補了若干重大法律空白，又可以較好地解決一些重大綜合性問題無法律可依的問題，不失為一個可供選擇的路徑。

　　再談談關(guān)于能源生產(chǎn)和消費革命的法制保障問題。我國改革開放以來，特別是在過去的十年間，經(jīng)濟實現(xiàn)了年均11.5%的超高速增長，成就很大，但必須承認我們付出的資源和環(huán)境代價也的確很大。2011年我國的GDP占世界10.48%，卻消耗了世界20.3%的能源?，F(xiàn)在我國每年能源消費的增量達2億噸標煤左右，占到全球增量的70%以上。我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化遠未完成，能源的剛性需求巨大，照此下去，2020年50億噸標煤可能都打不住。近年來，我國的生態(tài)環(huán)境未見明顯好轉(zhuǎn)，還有惡化的趨勢。2013年，我國東中部出現(xiàn)的嚴重霧霾天氣，特別是首都北京難得見到藍天白云，可以說人們已經(jīng)覺得忍無可忍了。長此下去，顯然難以為繼。2020年前我國發(fā)展的兩個約束條件，一是建成“小康社會”，二是建設“美麗中國”，必須將這些目標指標化、法律化，否則即使GDP總量成全球老大也不會有魅力，甚至可能有更多的人想離開中國！我們應當切實改變重政策調(diào)整輕法律制度，重行政控制輕市場機制，重轟烈運動輕風氣養(yǎng)成，重經(jīng)濟增長輕生態(tài)環(huán)境，重開發(fā)輕節(jié)約，重規(guī)模輕效率，重“二產(chǎn)”（第二產(chǎn)業(yè)）輕“三產(chǎn)”（第三產(chǎn)業(yè)），重城市輕農(nóng)村，重原煤生產(chǎn)輕煤炭清潔生產(chǎn)，重石油輕燃氣，重陸上輕海洋，重常規(guī)氣輕非常規(guī)氣等傾向。我們應當反思近年來天然氣特別是煤層氣、頁巖氣等非常規(guī)天然氣為什么發(fā)展緩慢，是否有體制、機制、政策和法律制度方面的問題。我們應當從重供應側(cè)的高速增長轉(zhuǎn)到重需求側(cè)的高效利用，實現(xiàn)低消耗高效率低排放；從注重某能源行業(yè)的結(jié)構(gòu)小優(yōu)化轉(zhuǎn)到注重總體能源結(jié)構(gòu)的大優(yōu)化，實行大優(yōu)化控制小優(yōu)化；從側(cè)重滿足當代當前需求的資源開發(fā)到側(cè)重顧及子孫后代的適度開發(fā)；從能源特別是石油進口的高對外依存度轉(zhuǎn)變到低對外依存度，實施類似美國的“能源獨立”戰(zhàn)略，我國海上油氣和非常規(guī)天然氣在這方面應有更大作為；從傳統(tǒng)的較為封閉的能源管網(wǎng)系統(tǒng)轉(zhuǎn)到互聯(lián)互通、公平開放的智能系統(tǒng)，為能流、信息流的雙向流通，優(yōu)化資源配置提供網(wǎng)絡平臺和設施；從能源市場結(jié)構(gòu)的非競爭型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧蛐?，擴大開放能源市場，合理能源價格形成機制，強化對自然壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管；從多家分治的政府管理轉(zhuǎn)到建立統(tǒng)一權(quán)威的政策制定者和監(jiān)管者，組建起統(tǒng)一、有權(quán)威的能源主管部門和能源監(jiān)管機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一監(jiān)管?？傊瑢崿F(xiàn)能源生產(chǎn)和消費革命根本的是加快實現(xiàn)低碳能源結(jié)構(gòu)、先進能源效率、改革體制機制、提升科技水平，必須有能源法律制度的保障和創(chuàng)新，而目前在上述許多方面還存在法律空白和制度缺陷，長此下去，實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型和能源生產(chǎn)、消費革命可能只是一個美夢。

　　同志們，今年是新一屆人大和政府的開局之年。雖然這里沒有鸛雀樓可登，卻有昔日孫大圣的花果山可上， “欲窮千里目，更上一層樓”的千古名句激勵起人們不怕困難、不斷進取、上下求索的精神。讓我們圍繞大局，站得更高，極目遠望，以更多的研究成果和建議，為推進我國能源法治建設做出新貢獻！我也堅信，在與會代表的共同努力下，在中國核工業(yè)集團公司及其核電公司與江蘇公司的大力支持下，一定會開成一個生動活潑和成果豐碩的會議。

　　預祝大會圓滿成功！

　　謝謝大家！