2013年11月20日，由中國行政法學研究會主辦、法治政府協(xié)同創(chuàng)新中心承辦的“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會在北京京儀大酒店順利召開。來自全國人大法工委、最高人民法院、最高人民檢察院、國務(wù)院法制辦、北京市高級人民法院等實務(wù)部門以及北京大學、清華大學、中國政法大學、國家檢察官學院、中國人民公安大學等院校的專家學者共計三十余人參加了本次會議。本次會議旨在深入貫徹十八屆三中全會有關(guān)法治中國所提出的基本要求，專門圍繞司法體制改革與行政訴訟法的修改這一議題展開研討?，F(xiàn)將本次會議觀點綜述如下：

　　中國行政法學研究會名譽會長、中國政法大學終身教授應(yīng)松年指出，中國行政法學研究會這次舉行“司法體制改革與行政訴訟法修改”研討會，其重點是探討行政訴訟法的修改，這是落實黨中央十八屆三中全會中提出的“建設(shè)法治中國”的重要內(nèi)容。關(guān)于行政訴訟法的修改，學界已經(jīng)探討多年，已經(jīng)形成了很多共識。當前是行政訴訟法修改的一個難得的機遇，希望學界和實務(wù)界的專家和學者，能夠在十八屆三中全會精神的指引下，為將行政訴訟法修改的更好貢獻智慧和和力量。

　　國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司司長青鋒認為，修改行政訴訟法應(yīng)深入研究抽象行政行為是否納入行政訴訟的問題，尤其要注意如何與相應(yīng)的體系和程序相銜接。他同時建議經(jīng)過行政復(fù)議的案件，由做出原具體行為的行政機關(guān)作被告。關(guān)于行政公益訴訟，應(yīng)考慮到整體制度設(shè)計以及責任承擔等問題，他認為將行政公益訴訟納入行政訴訟的條件尚不成熟。

　　最高人民法院行政庭庭長趙大光認為，各級人民法院為行政訴訟法修改所提出的一些意見、思路，其出發(fā)點在于推進我們國家法治建設(shè)、維護公共利益和個人權(quán)利，是建立在大量審判實踐、調(diào)查研究會基礎(chǔ)上，具有廣泛的民意基礎(chǔ)和豐富的實踐經(jīng)驗，立法者對此應(yīng)予以重視。他提出本次修法應(yīng)具有前瞻性，應(yīng)當為司法體制改革預(yù)留出必要的空間，以更好地貫徹落實十八屆三中全會的精神。他建議將對抽象行為的審查納入行政訴訟受案范圍，并建議采用適當?shù)谋硎鰧⑿姓贤瑺幾h也納入行政訴訟的受案范圍，并贊同青鋒司長提出的在行政復(fù)議案件中由作出原具體行政行為的行政機關(guān)做被告的建議。他認為行政訴訟也應(yīng)適當考慮公益訴訟問題，可以考慮檢察機關(guān)、有關(guān)社會組織作為訴訟主體參與訴訟。關(guān)于檢察建議，他認為對司法進行監(jiān)督是必要的，但監(jiān)督的重點是對生效的裁判還是事中監(jiān)督則需要探討。實踐表明，事中監(jiān)督往往會對訴訟活動和訴訟秩序產(chǎn)生一些消極影響。

　　北京市高級人民法院原副院長王振清認為，本次行政訴訟法的修改應(yīng)把握時機，實事求是。他建議擴大行政訴訟受案范圍，賦予當事人訴權(quán)以切實發(fā)揮行政訴訟化解糾紛的功效;應(yīng)該從制度上保障法院和法官的獨立性，抵制非法干預(yù)司法;應(yīng)將行政合同爭議納入行政訴訟的受案范圍，使行政相對人可以通過行政訴訟有效維護自己的合法權(quán)益;建議構(gòu)造行政公益訴訟。

　　最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長鄭新儉認為，這次行政訴訟法修改應(yīng)該確定檢察機關(guān)的職能定位，如檢察監(jiān)督的范圍、對象、事由，監(jiān)督的方式、手段和程序以及檢察監(jiān)督的保障等，以便于檢察機關(guān)來履行職責。行政訴訟法的修改中應(yīng)該建立一套科學的監(jiān)督和制約機制，發(fā)揮檢察監(jiān)督的作用并保障檢察監(jiān)督權(quán)能夠正常行使，同時也應(yīng)該有相應(yīng)的監(jiān)督檢察機關(guān)的機制。

　　中國行政法學研究會副會長、中國政法大學法學院劉莘教授認為，行政訴訟法的修改和司法體制的改革是互相聯(lián)系的，司法體制改革是制約行政訴訟法修改的基本思路。我們應(yīng)肯認司法的中立性、獨立性，避免黨委、行政機關(guān)和其他個人、團體等對司法機關(guān)進行干預(yù)。她指出，我國現(xiàn)在的公法爭議的解決框架是“大信訪、中訴訟、小復(fù)議”，信訪成為解決糾紛的主渠道與依法治國基本方略不符，應(yīng)立足我國客觀實際，構(gòu)建“大復(fù)議、中訴訟、小信訪”的糾紛解決框架。

　　中央民族大學法學院熊文釗教授認為，本次修法應(yīng)有問題意識，找準當前行政訴訟法在實施過程中出現(xiàn)問題的癥結(jié)所在。同時要有前瞻性，著眼全局。因為法制應(yīng)該是統(tǒng)一的，而不是地方利益的捍衛(wèi)者。他建議在行政調(diào)解制度中規(guī)定調(diào)解的原則，列舉適用調(diào)解的情況;舉證責任制度中，堅持被告負舉證責任的原則，原告只負證明義務(wù);行政訴訟法應(yīng)該有其獨立的體系，有其獨立的原則、價值，不宜再有“參照民事訴訟法”的規(guī)定。

　　中國行政法學研究會副會長、清華大學公共管理學院于安教授認為，行政訴訟法修改的思路首先應(yīng)考慮國家治理體系，解決法院在治理體系中的地位及其治理能力的問題，為此我們需要研究中國的政治民主進程與法制進程的關(guān)系，應(yīng)按照中央的要求，三位一體推進法制。他認為，司法獨立突出體現(xiàn)在行政審判上，設(shè)立專門法院時應(yīng)將訴訟管轄和司法區(qū)的問題一并解決。當前我國行政法在合法性審查之外還有合理性問題，事實上，合法性與合理性不能剝離。另外，我們應(yīng)與時俱進，拓展行政訴訟的受案范圍。

　　北京大學法學院副院長王錫鋅教授認為，行政訴訟制度的修改事關(guān)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，涉及實體性和程序性兩大問題，首先應(yīng)增加法院的權(quán)威和司法的公信力。比如，設(shè)立行政法院，使其保持相對的獨立性，減少內(nèi)部外部對司法的干預(yù)。程序上，我們應(yīng)選擇切入點來增加法院的權(quán)威和司法的公信力。比如，司法公開，這是法院抵制內(nèi)部壓力的重要措施，也是法院抵擋外部壓力和約束法官的重要手段。

　　北京市高級人民法院行政庭庭長程琥建議行政復(fù)議法與行政訴訟法的修改并行，同時做好兩者之間的銜接;應(yīng)將行政訴訟法的修改納入到人權(quán)保障的體系中;行政訴訟法的修改應(yīng)響應(yīng)行政體制改革的需要;應(yīng)做好三大訴訟法之間的銜接;應(yīng)規(guī)范檢察監(jiān)督，避免不當?shù)臋z察監(jiān)督給本來困難重重的法院審判工作增加困難。

　　清華大學法學院何海波教授認為，應(yīng)注意著力解決當前行政審判中遇到的現(xiàn)實問題，這些問題體現(xiàn)為以下五個方面：第一，行政訴訟法的原則問題，即保障訴訟權(quán)益、確立司法準則、樹立司法權(quán)威。第二，關(guān)于行政訴訟被告的問題，建議復(fù)議機關(guān)當被告，理由是：可以促使復(fù)議機關(guān)更好的履行復(fù)議職責，從而推進復(fù)議制度在解決行政糾紛當中功能的發(fā)揮;如果復(fù)議機關(guān)改變了原具體行政行為，仍然有原行政機關(guān)做被告法理上不通，在具體操作上也不便;第三，法院審判體制的問題。贊成設(shè)立行政法院，如果覺得條件不成熟，可以考慮提級管轄，即中級以上人民法院設(shè)立行政審判廳，也可以為今后改革預(yù)留一些空間。第四，法院不立案問題。從根本上講，這是一個司法體制問題，但在程序上，可以參照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，如設(shè)立案件登記制度，對其加以解決。第五，合法性審查與合理性審查問題。不贊成在合法性審查后加合理性審查，因為如此容易將合理性與合法性對立。從實質(zhì)合法性的觀點來看，合法性包含了那些明顯的不合理，明顯不合理也是不合法的。

　　中國行政法學研究會秘書長、中國政法大學法學院院長薛剛凌教授認為，在當前的時代背景下探討司法體制改革和行政訴訟的修改，需要關(guān)注以下幾個問題：第一，行政訴訟的功能定位。我們過去把行政訴訟法定位于司法權(quán)利的救濟，實際上我國現(xiàn)在最缺的是公法秩序的維護。80年代制定的行政訴訟法將其定位于權(quán)利救濟法是到位的，因為那時倫理控制是有效的。當前，倫理失控以后，采用政治控制，行為失控非常普遍，因此我們需要構(gòu)建好的多元的公法秩序，這對維護權(quán)利具有根本性的作用。第二，行政訴訟類型化。我們現(xiàn)在以主觀訴訟為主，客觀訴訟較弱。司法訴訟在于救濟權(quán)利，公法訴訟重在保障公法秩序，我國現(xiàn)在出現(xiàn)的秩序失控是導(dǎo)致公益權(quán)利得不到保障的一個重要原因。第三，建議向社會放權(quán)，建立一個新的多元化的公法秩序，行政訴訟在其中應(yīng)是制度節(jié)度性的。第四，檢察監(jiān)督方面，建議檢察院的訴訟監(jiān)督為“下管一級”，中國國情決定同級監(jiān)督比較難。第五，司法體制改革。應(yīng)貫徹十八屆三中全會的精神，探索司法區(qū)和行政區(qū)分離，設(shè)立司法改革試點。

　　最高人民法院行政庭法官梁鳳云認為，第一，行政審判體制改革方面，建議設(shè)立中國特色的行政法院。離開獨立審判權(quán)，行政訴訟法就可能輪為空文，中國特色的行政法院有如下幾個特征。一是跨區(qū)域，特別是要跨地方區(qū)域，以減少地方政府行政干預(yù);二是行政法院應(yīng)是履行中央事權(quán)的法院;三是行政法院目標在于監(jiān)督政府;四是行政法院應(yīng)該是精兵簡政的法院;五是行政法院應(yīng)該是公法法院。第二，行政訴訟類型方面，應(yīng)從國家治理的科學化的角度將行政訴訟類型精細化、明晰化。

　　國家檢察官學院書記兼院長胡衛(wèi)列教授認為，第一，行政訴訟法修改的核心應(yīng)該是強化司法審判的權(quán)威性。三大訴訟當中，行政訴訟法與國家的治理是最緊密的，應(yīng)該在原則上要規(guī)定司法程序，受案范圍的擴大、抽象行政行為的納入、行政訴訟被告等制度建立起來后，司法的權(quán)威自然得以樹立。第二，應(yīng)適度的考慮中國現(xiàn)實的可行性。第三，建議納入公益訴訟，并使其具有操作性，以發(fā)揮其積極作用。

　　中國政法大學法治政府研究院副院長王敬波教授認為，第一，司法體制改革的核心問題是審判體制改革。當前司法實踐中存在的受理難、審理難等問題，不是純粹的訴訟法本身的問題，更多是關(guān)于司法體制中法院的問題。設(shè)立行政法院可以很好地解決這一問題。第二，受案范圍方面，應(yīng)將“具體行政行為”改為“行政行為和行政爭議”，以拓寬行政訴訟受案范圍。第三，建議在修改中堅持一個基本原則，以人為本，賦予行政機關(guān)更多責任和義務(wù)，給予行政相對人更多權(quán)益和權(quán)利。

　　中國行政法學研究會會長、中國政法大學副校長馬懷德教授認為，司法體制改革及行政訴訟法的修改涉及的內(nèi)容非常多，概括起來可以歸納為：

　　第一，抓住難得機遇，充分認識其重要意義。其重要意義主要體現(xiàn)為以下三點：推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化;推進政府體制改革，特別是行政體制改革、行政執(zhí)法體制改革的需要;依法化解糾紛矛盾，特別是深化司法的人權(quán)保障功能。

　　第二，明確修改的整體思路。一是問題導(dǎo)向。修改法律不應(yīng)定調(diào)為“大改”或者“小改”，應(yīng)該堅持實事求是，“有什么問題就解決什么問題”。相反，實踐中證明為好的條款也沒有必要改。二是改革牽引。在改革的大形勢、大背景下，對于行政訴訟制度中存在的體制、機制和法律問題，我們應(yīng)該用改革的力量去推動修改。三是修法建議應(yīng)精細化，應(yīng)提出精細化的改革方案。

　　第三，本次修法的重點。主要有以下幾個方面：一是行政訴訟的目的。先將解決行政爭議納入其中，其次因為被告的多元化、國家治理體系或者治理能力的提升，必然面對更加復(fù)雜的社會糾紛，民事糾紛、刑事糾紛均已有相關(guān)規(guī)范，此外的其他公法爭議也需要解決，因此建議再增加解決公法爭議。二是行政訴訟被告。建議將公務(wù)法人納入到行政被告的體系中，包括居委會、村委會、社會團體、事業(yè)單位等，凡是在公法意義上具有社會管理權(quán)限、公共管理權(quán)限的組織，均應(yīng)考慮以法律條文的形式逐漸將其納入。三是受案范圍。建議擴大行政訴訟的受案范圍，一方面，突破“具體行政行為和人身財產(chǎn)權(quán)”的界限，用“行政行為或者行政活動”代替“具體行政行為”，人身財產(chǎn)權(quán)的范圍也應(yīng)擴展到“所有的合法權(quán)益”，只要法律賦予的權(quán)利受到侵犯、受到影響的，都可以通過行政訴訟加以救濟;另一方面，當前對規(guī)章、規(guī)范性文件缺乏規(guī)制手段，備案、審查等監(jiān)督方式都不到位，行政訴訟能夠有效解決通過紅頭文件違法的問題;最后，內(nèi)部行政行為問題，建議將工資、社會保障、人事聘用等關(guān)系到公務(wù)員、公職人員切身重大權(quán)益的糾紛納入行政訴訟受案范圍。

　　第四，管轄制度。如果設(shè)立行政法院解決公法爭議在本次修法中難以寫入，建議在規(guī)定司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃適當分離的同時規(guī)定“行政案件由人民法院行政廳或?qū)ｉT法院審理”，為將來設(shè)立行政法院留下一個“口子”。

　　第五，行政訴訟程序。關(guān)鍵在于起訴、審理和判決執(zhí)行。建議法院在立案階段只進行形式審查，不應(yīng)作任何的實質(zhì)審查。對此，一是可以考慮利用科技手段解決立案難的問題，如實行登記制;二是完善責任制，以追責的方式解決立案難的問題;三是確立檢察院支持起訴制度，這里的支持起訴，并非檢察院代表公民訴訟，而是檢察院可以出具文書要求法院立案。案件的審理方面，應(yīng)明確提出“審理者裁判，裁判者負責”，這對法院內(nèi)部的去行政化，保證法院獨立公正審理案件確有實效。行政調(diào)解方面，建議從行政調(diào)解的范圍、程序和方式等方面對其進行適當限制，否則行政調(diào)解制度對行政訴訟會有致命的危險。審理的類型。受案范圍調(diào)整后，審理的類型在主客觀訴訟方面必然有所劃分，至少公益訴訟、抽象行政行為的司法審查都應(yīng)該是單獨的訴訟類型。至于信息公開訴訟或其他的情形是否有單獨化的必要還可以再研究。最后是判決的執(zhí)行問題。行政訴訟判決的執(zhí)行，尤其是行政機關(guān)敗訴的執(zhí)行，往往很難。對此，可以考慮如下三條措施：一是對拒不執(zhí)行法院生效判決的單位的責任人進行個人罰款;二是公示，法院的判決裁定予以公示，借鑒公示“民事老賴”的經(jīng)驗公示“行政老賴”;三是追究刑事責任。