????????8月23日至24日,中國行政法學(xué)研究會2014年年會在河南鄭州召開,會議主題為“國家治理體系現(xiàn)代化與行政法”。年會就“行政體制改革與行政組織法的完善”、“有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用”、“行政審批制度改革中的法律問題”、“行政訴訟法與行政復(fù)議法修改”等四個議題進(jìn)行了探討。前兩個議題在分組討論中表現(xiàn)得似乎“不溫不火”,而后兩個議題的討論則“火花四濺”。在行政訴訟法修改草案進(jìn)入全國人大常委會“二讀”之際,與之相關(guān)的爭論更趨白熱化。

　　行政訴訟法修改的站位

　　針對當(dāng)前有關(guān)行政訴訟法修改的熱議,有學(xué)者認(rèn)為,這種學(xué)術(shù)繁榮背后存在隱憂——“呼吁有余而論證不足”、“熱點(diǎn)有余而共識不足”、“觀點(diǎn)有余而爭論不足”。蘇州大學(xué)王健法學(xué)院教授章志遠(yuǎn)提出,盡管各種具體的修法建議很多,但不同方案之間卻缺乏深度的交流和論辯,總體上表現(xiàn)出“碎片化”傾向。這種各說各話、全面出擊的狀況也在一定程度上固化了立法機(jī)關(guān)“求穩(wěn)”的修法思路。章志遠(yuǎn)表示,如果不能站在國家治理現(xiàn)代化的高度進(jìn)行系統(tǒng)性反思和整體性設(shè)計(jì),任由這種零散化討論局面的長期存在,行政訴訟法修改的歷史使命恐怕難以實(shí)現(xiàn),因此行政訴訟法修改的討論必須超越簡單的修法技術(shù)之爭,深入揭示修法進(jìn)程中的結(jié)構(gòu)性矛盾,最大限度地凝聚修法共識,推進(jìn)修法的順利完成。

　　與會人員認(rèn)為,國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo),為行政訴訟法修改提供了新的政策環(huán)境和歷史機(jī)遇。如何發(fā)揮行政訴訟在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的作用,是此次修改行政訴訟法所面臨的“最大課題”。

　　行政審判的管轄問題

　　針對行政審判的管轄問題,有人建議,實(shí)行提級管轄,基層法院不審理行政案件,也有人提出實(shí)行“異地管轄”或者“集中管轄”,還有人提出由高級法院統(tǒng)一立案、分級審理,甚至可以考慮實(shí)行三審終審。

　　中國人民大學(xué)法學(xué)院教授楊建順認(rèn)為,在行政訴訟管轄制度試點(diǎn)中出現(xiàn)了異地管轄、交叉管轄、提級管轄、集中管轄等措施,這些都可以歸為廣義上的集中管轄。集中管轄?wèi)?yīng)當(dāng)是制定法律和政策階段重點(diǎn)完成的制度架構(gòu),而不應(yīng)當(dāng)是在法律制度實(shí)施層面的臨時性政策應(yīng)對。楊建順建議,此次修法應(yīng)當(dāng)將集中管轄制度正式確立下來,而且在對集中管轄作出原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上,應(yīng)授權(quán)最高人民法院通過司法解釋對集中管轄作出進(jìn)一步規(guī)定。

　　清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云則表示,“不看好一些地方實(shí)行的指定管轄、異地管轄、集中管轄”,建議實(shí)行選擇管轄,即保持現(xiàn)有格局不動,同時增加規(guī)定當(dāng)事人在特定情況下的選擇權(quán)。如果當(dāng)事人有初步證據(jù)證明,行政機(jī)關(guān)是奉市委市政府之命行事或者存在干擾公正審判的因素,就應(yīng)當(dāng)允許其直接向高級法院提出申請,要求改變管轄。

　　在行政審判體制改革方面,中國政法大學(xué)研究生院教授解志勇、最高人民法院法官梁鳳云等人提出設(shè)立專門行政法院的構(gòu)想。但有學(xué)者提出質(zhì)疑:設(shè)立行政法院是為了擺脫地方行政干預(yù),但是黨的十八屆三中全會提出省級以下法院、檢察院實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管理,在這一背景下,行政法院是否還有必要設(shè)立,如何與之銜接?

　　行政訴訟法與行政復(fù)議法的邏輯關(guān)系

　　行政復(fù)議到底是行政化,還是司法化的趨勢,頗有爭議。中國政法大學(xué)法學(xué)院教授劉莘認(rèn)為,目前的行政復(fù)議法是以層級監(jiān)督給行政復(fù)議定位的,強(qiáng)調(diào)其行政性的一面,而忽略了其“準(zhǔn)司法”性質(zhì)的一面。應(yīng)將行政復(fù)議定位為準(zhǔn)司法活動,復(fù)議機(jī)關(guān)不應(yīng)作被告。當(dāng)然如果復(fù)議機(jī)關(guān)在復(fù)議程序中作出的裁決影響到第三人利益,則第三人可以將復(fù)議機(jī)關(guān)作為被告起訴。也有學(xué)者認(rèn)為,行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)定位為行政程序,而非司法程序。

　　關(guān)于行政復(fù)議與行政訴訟的銜接模式,劉莘傾向于較為徹底的復(fù)議前置,即只有經(jīng)過行政復(fù)議程序才能向法院提起行政訴訟,這符合“司法最終原則”。也有學(xué)者主張實(shí)行“自由選擇”模式。重慶工商大學(xué)法學(xué)院教授林泰認(rèn)為,應(yīng)擯棄行政復(fù)議法和行政訴訟法在制度設(shè)計(jì)方面所產(chǎn)生的交織關(guān)系,構(gòu)建和完善兩者相互分立的新關(guān)系。即堅(jiān)持單軌制模式:行政相對人在面對糾紛時,只能選擇行政復(fù)議與行政訴訟二者中的一個,同時構(gòu)建復(fù)議二審終審制度。劉莘則表示,如果“自由選擇”,而且引起糾紛的原因是合理性問題而不是合法性問題,那么相對人一旦選擇行政訴訟,則將喪失通過行政復(fù)議維護(hù)其合法權(quán)益的機(jī)會,而復(fù)議前置則可避免上述缺陷。但也有人認(rèn)為,行政復(fù)議前置應(yīng)該有一個前提,即復(fù)議機(jī)關(guān)的公信力有保證。否則一定要走這個程序,不給行政相對人選擇機(jī)會,反而更加不經(jīng)濟(jì),也不快捷。

　　“非行政許可審批”概念及范圍

　　從去年全國人大十二屆一次會議通過國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案以后,國務(wù)院把行政審批制度改革作為轉(zhuǎn)變政府職能的突破口。行政審批制度改革成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)話題。中編辦政策法規(guī)司司長王龍江介紹,截止到此次年會前,國務(wù)院共取消、下放行政審批事項(xiàng)463項(xiàng)。今年4月國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于清理國務(wù)院部門非行政許可審批事項(xiàng)的通知》,決定逐步清理、最終不再保留“非行政許可審批”,但有與會者對此仍持謹(jǐn)慎態(tài)度,擔(dān)心有其他名目的事項(xiàng)出現(xiàn)。因此對行政許可的內(nèi)涵、外延進(jìn)行清楚界定很有意義。

　　南開大學(xué)法學(xué)院教授宋華琳認(rèn)為,由于“非行政許可審批”很難說一定是內(nèi)部性的,而且即使是內(nèi)部行政治理體系的一部分,審批主體仍然具有決定是否批準(zhǔn)的行為裁量權(quán)和何時批準(zhǔn)的時限裁量權(quán),仍會給申請人權(quán)益帶來實(shí)質(zhì)性影響,因此應(yīng)削減“非行政許可審批”事項(xiàng)的范圍,不得以“非行政許可審批”為名變相設(shè)定行政許可。

　　北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂提出,行政許可法制訂討論之初,曾表述過行政許可即行政審批,但實(shí)踐當(dāng)中,行政許可卻不包含現(xiàn)實(shí)中的行政審批。學(xué)術(shù)界對行政審批應(yīng)當(dāng)受行政許可法的調(diào)整逐步達(dá)成一致意見。一般許可、特別許可等都應(yīng)當(dāng)受行政許可法的規(guī)范、調(diào)整,包括登記、備案、核準(zhǔn)。

　　當(dāng)前,一些地方實(shí)行的限行、限購等政策跟行政審批、行政許可有或明或暗、直接或間接的關(guān)系,很多學(xué)者表示,公民有效參與是非常重要的。北京大學(xué)法學(xué)院教授沈巋建議,為應(yīng)對常態(tài)的行政改革問題,在中央和各省、市級政府之下成立行政改革委員會,由行政、學(xué)界、非政府組織等領(lǐng)域的專家組成,并建立公眾和專家充分參與的民主商議制度。

　　有學(xué)者認(rèn)為“非行政許可審批”的概念產(chǎn)生,源于行政許可法第13條的規(guī)定。南京大學(xué)法學(xué)院教授王太高提出,該條中“對于本法第12條所列事項(xiàng),通過下列方式能夠予以規(guī)范的,可以不設(shè)行政許可”的表述明顯不能達(dá)到立法初衷,因?yàn)椤翱梢圆辉O(shè)”也意味著“可以設(shè)”,因此應(yīng)當(dāng)將該條中的“可以不設(shè)行政許可”修改為“不得設(shè)定行政許可”。

　　湛中樂認(rèn)為,行政許可法制定時,我國正從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,已經(jīng)確定的許可事項(xiàng)不可能全部廢止。立法者當(dāng)時模糊處理,規(guī)定“可以不設(shè)”的意思是“能不設(shè)就不設(shè)”,正因?yàn)槿绱?才有國務(wù)院后面相關(guān)文件的出臺。

　　行政體制改革與有效的政府治理

　　與會人員圍繞國家治理體系現(xiàn)代化視野下的行政組織立法,行政組織立法的總論與各論,行政組織法的原則、機(jī)制,行政體制改革與完善行政組織法的關(guān)系,行政決策機(jī)關(guān)、輔助機(jī)關(guān)、咨詢機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)等相關(guān)方面的問題進(jìn)行了討論。

　　在“有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用”的討論中,主要圍繞政府信息公開中的公共利益衡量、改進(jìn)規(guī)劃腐敗的行政法治理機(jī)制、我國公共服務(wù)立法、國家治理價值體系現(xiàn)代化與行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)、功能最適當(dāng)?shù)纳虾Ｗ再Q(mào)區(qū)制度建設(shè)、保證金制度設(shè)定、公共資源統(tǒng)一交易的行政規(guī)制以及地方政府權(quán)利清單制度,進(jìn)行了研究和探討。

　　與會人員還圍繞優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),進(jìn)一步簡政放權(quán),如何處理好政府和市場的關(guān)系,特別是推進(jìn)市場化改革,大幅度減少政府對資源的直接配置等話題展開了討論。

　　本次年會由中國行政法學(xué)研究會主辦,鄭州大學(xué)法學(xué)院承辦,來自行政法理論界和實(shí)務(wù)界的280余名專家學(xué)者參加了此次年會。