中國行政法學(xué)研究會2014年年會主題為“國家治理體系現(xiàn)代化與行政法”，此次年會共收到180余篇論文，300余名專家學(xué)者就“行政改革與行政組織法的完善”、“有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用”、“行政審批制度改革中的法律問題”、“行政訴訟法和行政復(fù)議法的修改”等議題進(jìn)行研討，現(xiàn)將主要觀點(diǎn)綜述如下。

　　一、行政體制改革與行政組織法的完善

　　黨的十八屆三中全會把行政體制改革作為全面深化改革的重要任務(wù)之一，為行政組織法的深入研究與創(chuàng)新開拓了廣闊的空間。與會學(xué)者就我國行政組織立法、新疆建設(shè)兵團(tuán)的法律地位、行政執(zhí)法權(quán)的配置、行政法上的第三方義務(wù)、城市綜合執(zhí)法問題及破解等議題展開了熱烈討論。

　　有學(xué)者認(rèn)為，國家治理體系的現(xiàn)代化，政府現(xiàn)代化是關(guān)鍵，法治化是保障。在國家治理視域下，行政組織法不再僅是政府內(nèi)部的結(jié)構(gòu)法，而是包括協(xié)調(diào)黨政群關(guān)系，體現(xiàn)共同治理的治理主體法。行政組織立法應(yīng)明確行政組織的職權(quán)范圍，將中央與地方的關(guān)系、部門和地方間的橫向協(xié)作關(guān)系法律化，確立社會組織的行政主體地位，為黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、全民參與的治理體系提供法治保障。

　　新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)是我黨應(yīng)對新疆特殊區(qū)情的政治制度創(chuàng)新，擔(dān)負(fù)著保衛(wèi)新疆安全穩(wěn)定的職責(zé)。有學(xué)者認(rèn)為，兵團(tuán)法律地位不明已經(jīng)成為阻礙兵團(tuán)繼續(xù)存在與發(fā)展的瓶頸，組織發(fā)展和功能發(fā)揮受到巨大的限制，建議全國人大制定《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)法》，以明確兵團(tuán)黨政軍企四位一體的特殊政權(quán)性質(zhì)和相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，并從體制上理順兵團(tuán)的內(nèi)外部權(quán)力關(guān)系。

　　行政執(zhí)法權(quán)的配置狀況，對行政執(zhí)法的質(zhì)量和效果具有決定性意義。有學(xué)者以控?zé)焾?zhí)法為例，認(rèn)為近年來在控?zé)焾?zhí)法領(lǐng)域興起的多部門執(zhí)法看似符合公共治理的要求，但實(shí)則是一種倒退。因?yàn)閺墓仓卫淼谋举|(zhì)來看，將同一執(zhí)法權(quán)分散給多個部門的執(zhí)法權(quán)配置模式并不符合公共治理的要求，提出要實(shí)現(xiàn)公共治理，“集中執(zhí)法+部門協(xié)同”的執(zhí)法權(quán)配置模式才是正確的選擇。

　　二、有效的政府治理與更好發(fā)揮政府作用

　　十八屆三中全會將實(shí)現(xiàn)有效的政府治理、更好地發(fā)揮政府作用作為深化改革的目標(biāo)之一。與會學(xué)者緊扣改革熱點(diǎn)，就當(dāng)前中國上海自由貿(mào)易區(qū)制度的建立、政府信息公開中的公共利益衡量、我國公共服務(wù)立法、公共資源統(tǒng)一交易之行政規(guī)制等議題進(jìn)行熱烈研討。

　　建立上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，對在新時(shí)期下加快轉(zhuǎn)變政府職能，改革創(chuàng)新政府管理方式有著重要意義。有學(xué)者認(rèn)為，功能最適當(dāng)原則現(xiàn)代國家處理國家機(jī)關(guān)設(shè)立、配置權(quán)力、調(diào)整和改革國家機(jī)關(guān)、處理國家機(jī)關(guān)之間關(guān)系的重要原則。它要求在國家確立了職能之后，要給承擔(dān)職能的國家機(jī)關(guān)授予與履行職能相匹配的相關(guān)權(quán)力、要建立與其功能相適應(yīng)的管理體制，建立健全與功能相適應(yīng)的法律規(guī)范適用制度，否則，某項(xiàng)功能就很難有效地實(shí)現(xiàn)。因此，我國在構(gòu)建和完善上海自由貿(mào)易區(qū)制度上應(yīng)當(dāng)遵循這一原則。

　　建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺是當(dāng)前全國各地落實(shí)十八屆三中全會提出的“推進(jìn)公共資源配置市場化”與“加快轉(zhuǎn)變政府職能”要求的具體舉措。有學(xué)者認(rèn)為，建立這一平臺應(yīng)在現(xiàn)行法律框架下，運(yùn)用自由裁量權(quán)和發(fā)揮行政指導(dǎo)等現(xiàn)代行政手段的制度規(guī)制，但行政機(jī)關(guān)卻采用了以往公共資源交易實(shí)踐中慣用的設(shè)置公共資源交易管理委員會、強(qiáng)制入場交易等不當(dāng)制度設(shè)計(jì)，這明顯有偏法治軌道，糾正這種偏誤的可行方式是采取行政規(guī)制規(guī)范公共資源統(tǒng)一交易。

　　三、行政審批制度改革中的法律問題

　　深化行政審批制度，是轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)任務(wù)，也是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本屆年會就行政許可的設(shè)定、行政審批改革、行政禁止性規(guī)則在行政審批改革中的作用、行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突及解決等議題進(jìn)行了專題研討。

　　在行政許可的設(shè)定上，有學(xué)者認(rèn)為，《行政許可法》頒布實(shí)施后，國務(wù)院成為了我國行政許可最主要的設(shè)定主體。當(dāng)前國務(wù)院設(shè)定行政許可實(shí)踐存在如下問題：未遵循行政許可由法律設(shè)定原則;設(shè)定行政許可未遵循“必要性”和“臨時(shí)性”原則;設(shè)定行政許可的程序不規(guī)范;部分行政許可事項(xiàng)原本不應(yīng)當(dāng)設(shè)定。這不僅妨礙了行政許可法實(shí)施，也增加了行政審批制度改革的難度。我國今后推行行政審批制度改革，重點(diǎn)不在于取消和調(diào)整多少項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，而在于徹底貫徹實(shí)施《行政許可法》，將國務(wù)院設(shè)定行政許可行為納入《行政許可法》規(guī)范范疇。

　　在行政審批改革上，有學(xué)者認(rèn)為，我國行政審批改革歷經(jīng)多年，當(dāng)前已經(jīng)到了一個新的歷史轉(zhuǎn)折關(guān)頭。以審批的功能與作用為標(biāo)準(zhǔn)，我國現(xiàn)行的行政審批可分為資源配置類審批、市場進(jìn)入類審批與經(jīng)濟(jì)與社會管理類審批三類，不同類型的行政審批其改革的內(nèi)容與改革的方向、目標(biāo)是不同的。資源配置類審批制度改革的核心是保證國家所有、壟斷資源分配的公平、公正;市場進(jìn)入類審批制度改革的關(guān)鍵是降低市場進(jìn)入門檻，打破進(jìn)入壁壘，激發(fā)民間的投資活力;而經(jīng)濟(jì)與社會管理類審批制度改革的重點(diǎn)是打破以審批為中心所構(gòu)建的管理體制，將權(quán)力重心從事前審批轉(zhuǎn)向前中、事后的監(jiān)管。因此，行政審批改革需要針對不同類型的審批事項(xiàng)進(jìn)行有針對性的改革。

　　此外，有學(xué)者認(rèn)為，行政許可標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾與沖突，已成為制約審批制度改革的障礙。行政許可標(biāo)準(zhǔn)的沖突，表面上看是多機(jī)關(guān)模式下的規(guī)范沖突問題，實(shí)質(zhì)上卻映射出中國式審批制度改革的癥結(jié)與機(jī)理，其發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理是行政權(quán)及許可背后的部門利益與家長主義規(guī)制，并就此提出了解決路徑：一是現(xiàn)行行政服務(wù)中心基礎(chǔ)上不斷修正的行政協(xié)調(diào)模式，二是具有共性效力之協(xié)調(diào)技術(shù)的提煉，三是通過基準(zhǔn)制定和公布義務(wù)的規(guī)則治理。

　　四、行政訴訟法與行政復(fù)議法修改

　　國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，為我國行政訴訟制度的現(xiàn)代化提供了新的政治基礎(chǔ)和重要時(shí)代機(jī)遇。在此背景下，與會學(xué)者就完善我國行政訴訟制度與行政復(fù)議制度中存在的諸多問題進(jìn)行了熱烈討論。

　　當(dāng)前，《行政訴訟法(修改草案)》已面向社會各界征求修改意見，有學(xué)者認(rèn)為，立法修改要達(dá)成共識，需要對修法宗旨、立法目標(biāo)、訴訟類型和構(gòu)造等基本問題重新予以檢討。破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”是修法的重要任務(wù)，但如何破解，需要從制度設(shè)計(jì)上找到造成實(shí)踐困境的原因并加以改進(jìn)。目前法律文本中主觀訴訟與客觀訴訟不分，訴訟結(jié)構(gòu)錯亂的狀況在很大程度上制約了行政訴訟制度的發(fā)展。就立法目標(biāo)而言，修法應(yīng)在完善權(quán)利救濟(jì)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展秩序保障的功能。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，行政訴訟法需要建立以主觀訴訟為主、兼顧客觀訴訟的訴訟模式，并通過訴訟構(gòu)造的改革完善予以支持。

　　十八屆三中全會就司法體制改革進(jìn)行了重大部署，特別是要探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。對此，有學(xué)者主張?jiān)O(shè)立行政法院，并認(rèn)為這一做法具有憲法與法律依據(jù)，而且行政法院還具有如下功能：破除人財(cái)物制約，實(shí)現(xiàn)官民平等;破除受案瓶頸，實(shí)現(xiàn)民權(quán)救濟(jì);破除非法不當(dāng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督;破除司法地方化，實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立;破除有限監(jiān)督藩籬，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。但在設(shè)立行政法院上不能片面追求一步到位，必須分清輕重緩急，有計(jì)劃按步驟進(jìn)行，可考慮首先從省以下個別試點(diǎn)開始，逐步在省以下全面推廣，最終設(shè)置三級行政法院。

　　司法改革是全面深化改革的重點(diǎn)之一，有學(xué)者認(rèn)為，在司法改革去地方化、去行政化的過程中，一定要把對法官的監(jiān)督作為重點(diǎn)加以研究。因?yàn)楠?dú)立審判只是公正審判的必要條件不是充分條件。法官的獨(dú)立性和法官責(zé)任的豁免制度不能成為法官拒絕監(jiān)督的理由。權(quán)力機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及上級法院雖應(yīng)加強(qiáng)對法官的監(jiān)督，但當(dāng)事人及其代理人應(yīng)成為法官的主要監(jiān)督者。只有通過合理正當(dāng)?shù)某绦颍拍苁惯@種監(jiān)督真正地發(fā)揮作用和效力。