參會(huì)人員合影

　　2015 年 11月 7—8日，由安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心承辦的第八屆中國(guó)財(cái)稅法博士論壇在合肥舉辦，論壇主題為“分稅制模式下我國(guó)地方財(cái)政自主權(quán)法律問(wèn)題”研究，共收錄論文 40 篇，來(lái)自高校、科研機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(mén)等單位的代表 60余人圍繞主題進(jìn)行了廣泛而深入的研討。安徽大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)程雁雷、安徽省人大財(cái)經(jīng)委主任莊立權(quán)和中國(guó)財(cái)稅法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文做了開(kāi)幕式致辭。

會(huì)場(chǎng)全景

　　一、地方財(cái)政自主權(quán)的理論與制度

　　(一)地方財(cái)政自主權(quán)的基本問(wèn)題

　　徐鍵(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授)認(rèn)為我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的主要任務(wù)是提高國(guó)家的財(cái)政汲取能力，這使得制度化過(guò)程呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的時(shí)代因應(yīng)性，反映在制度上則有憲法規(guī)范的缺失、法律規(guī)范的碎片化和制度化范圍的局部性等特征。碎片化的規(guī)范內(nèi)生了特定領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)政自主權(quán)能，但這種有限的財(cái)政自主權(quán)難以回應(yīng)地方的分權(quán)訴求。在分散化的策略下，地方政府通過(guò)策略性行動(dòng)逐次拓展規(guī)范內(nèi)外的財(cái)政自主權(quán)，包括借助規(guī)則縫隙實(shí)現(xiàn)事實(shí)權(quán)力的法化，以自身具備的議價(jià)能力，通過(guò)政治性妥協(xié)過(guò)程，形成和壯大作為事實(shí)效果的財(cái)政自主能力。顧瑞德(武漢大學(xué)博士生)提出在當(dāng)前的民族自治地方財(cái)政治理中，中央支配是當(dāng)前的寫(xiě)照，財(cái)政自治只是有表無(wú)實(shí)。從中國(guó)民族自治地方財(cái)政治理的實(shí)踐來(lái)看，非自主性財(cái)源的決策權(quán)完全掌握在中央政府手里，而自主性財(cái)源法制保障嚴(yán)重不足，財(cái)政支出等強(qiáng)制責(zé)任明顯過(guò)大，這就導(dǎo)致無(wú)論是地方財(cái)源還是財(cái)政支出，中央政府都處于絕對(duì)的支配地位，民族自治地方只是被動(dòng)的服從者。

　　(二)地方財(cái)政自主權(quán)的歷史演繹、域外經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)國(guó)情

　　張敏(河南大學(xué)講師)從“袁氏當(dāng)國(guó)”時(shí)期的央地關(guān)系來(lái)探討，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)得出，一方面財(cái)政集權(quán)對(duì)于建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)是非常重要的，另一方面，現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)需要央地適度分權(quán)，央地分權(quán)應(yīng)以法治化為路徑，以協(xié)商為手段，央地分權(quán)應(yīng)以法制化為前提。同時(shí)，也必須有一個(gè)強(qiáng)有力的中央政府在改革中處理好中央和地方的利益。

　　譚波(河南工業(yè)大學(xué)副教授)對(duì)法國(guó)式和英國(guó)式財(cái)稅入憲進(jìn)行研究。法國(guó)式的財(cái)稅入憲多在“行政法與立法權(quán)的關(guān)系”角度明確稅收屬于立法權(quán)規(guī)制的事項(xiàng)。英國(guó)式的財(cái)稅入憲形式上表現(xiàn)為關(guān)于財(cái)稅的專(zhuān)章規(guī)定，內(nèi)容上演變?yōu)榫哂邢嗨频呢?cái)政統(tǒng)一基金制度的設(shè)計(jì)。這兩種模式可以成為我國(guó)財(cái)稅入憲的重要參照，稅收法定尚需憲法、經(jīng)濟(jì)法及相關(guān)法的全面改革。魏濤(湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授)基于法國(guó)和中國(guó)國(guó)情的相似性，認(rèn)為可以從法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)中借鑒和學(xué)習(xí)。法國(guó)從一個(gè)傳統(tǒng)的中央集權(quán)的國(guó)家轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤椒謾?quán)的國(guó)家，充分明確了法國(guó)政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，建立起帶有集權(quán)特色的地方財(cái)政自治。其指出，我國(guó)可以賦予地方一定的事權(quán)和支出責(zé)任自主權(quán)、一定的稅收自主權(quán)、一定的發(fā)債權(quán)，另外強(qiáng)化中央對(duì)地方的預(yù)算監(jiān)督管理，加快財(cái)政基本立法工作，以達(dá)到集權(quán)下的財(cái)政自主。

　　陳銘聰(復(fù)旦大學(xué)博士后)從財(cái)政收支劃分制度法律原則、收入與支出劃分的情況、課稅權(quán)之限制與地方稅課收入之內(nèi)涵與劃分、其它財(cái)政收入之局限與困境、統(tǒng)籌分配稅款制度和補(bǔ)助金之運(yùn)用與檢討等方面詳細(xì)解析了2012 年臺(tái)灣財(cái)政收支劃分法修正草案，并提出財(cái)政收支劃分的爭(zhēng)議往往在收入面上，支出面才是問(wèn)題根源，如何在地方制度法以及相關(guān)法規(guī)范中，將權(quán)限清楚劃分，方是解決地方財(cái)政不足的根源所在，但此課題非本法一法所能單獨(dú)解決。

　　何錦前(清華大學(xué)博士后)主張加強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)已經(jīng)成為必然之勢(shì)，但是基于中國(guó)自身的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件，我們必須對(duì)財(cái)政自主權(quán)的邊界進(jìn)行分析。他從國(guó)家治理模式對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的限定，憲法對(duì)地方財(cái)政自主權(quán)的約束，地方財(cái)政自主權(quán)的財(cái)稅法內(nèi)在限制，制度協(xié)調(diào)與利益平衡對(duì)財(cái)政自主權(quán)的邊界要求等四大方面進(jìn)行闡述。認(rèn)為這些理性的分析，有助于避免制度構(gòu)建中的教條主義傾向。

　　(三)地方財(cái)政自主權(quán)的總體思路與規(guī)范路徑

　　王世濤(大連海事大學(xué)教授)認(rèn)為中國(guó)屬于憲政單一制的國(guó)家，我們必須破除認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，打破聯(lián)邦制一定意味著分權(quán)，單一制一定意味著集權(quán)的悖論。其力主推動(dòng)單一制下的地方自治，以達(dá)到地方的稅收立法權(quán)在憲法下的合理合法性。宋槿籬(湖南大學(xué)副教授)以我國(guó)中央和地方財(cái)政事權(quán)劃分的基本原則入手，認(rèn)為必須堅(jiān)持財(cái)權(quán)事權(quán)劃分法定原則，財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)原則，地方享有適度自主權(quán)原則，因地制宜區(qū)別對(duì)待原則四大原則，明確提出劃分中央及地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并以法律的形式加以規(guī)范和固定。

　　徐鍵提出地方財(cái)政自主權(quán)，必須在規(guī)范主義的立場(chǎng)上循序形成。閆然(復(fù)旦大學(xué)博士生)認(rèn)為調(diào)整中央與地方政府的財(cái)政關(guān)系，重塑地方財(cái)政自主權(quán)應(yīng)成為制度的必然，一方面強(qiáng)化保障地方財(cái)政地方收入權(quán)限，另一方面立法規(guī)范地方財(cái)政自主權(quán)，使地方財(cái)政自主權(quán)發(fā)揮其應(yīng)有的功效。顧德瑞主張從三個(gè)方面加強(qiáng)民族自治地方財(cái)政自主，即必須借力輔助性原則，為財(cái)政資助的證成搖旗吶喊;采用民主化的自律方式，為財(cái)政自主的推進(jìn)務(wù)實(shí)基礎(chǔ);推動(dòng)法制建設(shè)，為財(cái)政自主的落地生根保駕護(hù)航。

　　在地方財(cái)政自主權(quán)的具體方面，葉金育(武漢大學(xué)講師)對(duì)地方稅權(quán)的發(fā)展方向作出了分析，提出目前可以采取中央標(biāo)準(zhǔn)立法與地方自主選擇的地方稅法模式，并逐步構(gòu)建以稅種為主線、稅收構(gòu)成要件為輔助，以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)、行政機(jī)關(guān)為支撐的既分工又合作的具體稅權(quán)配置模式。汪永福(安徽大學(xué)博士生)認(rèn)為地方稅立法權(quán)應(yīng)是地方對(duì)法定外地方稅的創(chuàng)設(shè)權(quán)，不論是我國(guó)單一制的政體結(jié)構(gòu)、稅收法定原則亦或是中央固有的立法事項(xiàng)都不足以成為否定法定外地方稅的依據(jù)。法定外地方稅立法權(quán)需要以《立法法》的一般授權(quán)和《地方稅通則》的準(zhǔn)則性立法為依據(jù)，并以地方稅收條例主義保障其合法性。

　　二、地方政府性債務(wù)的運(yùn)行與規(guī)范

　　(一)地方政府性債務(wù)的發(fā)行

　　杜仲霞(安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)副教授)聯(lián)系我國(guó)地方債的歷史演變對(duì)地方債制度的完善提出建議，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確界定地方公債發(fā)行主體，完善地方政府債券的審批機(jī)制、償還機(jī)制、信息披露制度，加強(qiáng)對(duì)地方政府債券的信用評(píng)級(jí)和監(jiān)管體系。付志宇(西南交通大學(xué)教授)以成都市為例探討了副省級(jí)城市自發(fā)自還地方債的問(wèn)題。政府發(fā)債必須要考慮的是還債能力，結(jié)合目前地方債自發(fā)自還試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)成都市的建議是建立完善的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，擇優(yōu)選擇信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，合理確定發(fā)債規(guī)模、期限、利率，并采用承銷(xiāo)團(tuán)中標(biāo)方式。

　　張婉蘇(南京大學(xué)副研究員)從中央地方治理的視角研究了地方債的有效配置。目前中央和地方、地方各級(jí)事權(quán)劃分不清晰，明確規(guī)定的地方立法事權(quán)較少，難以支持地方的財(cái)力需求。應(yīng)當(dāng)賦予地方政府一定的自主稅收立法權(quán)以達(dá)成中央和地方事權(quán)的合理劃分。在現(xiàn)行中央集權(quán)的國(guó)家治理框架下，實(shí)施中央適度集中下的財(cái)政分權(quán)，建立地方財(cái)政預(yù)算權(quán)的適度獨(dú)立和地方政府債券市場(chǎng)。

　　(二)地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)化解與規(guī)范約束

　　李安安(武漢大學(xué)講師)以地方債務(wù)置換為視角，探究了財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化的法律控制。地方債務(wù)置換的實(shí)質(zhì)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化，這會(huì)帶來(lái)相當(dāng)大的信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)以及道德風(fēng)險(xiǎn)。并建議從預(yù)算法、公債法、央行法三個(gè)部門(mén)法層面作出針對(duì)性的制度設(shè)計(jì)，從法律層面治理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。

　　王婷婷(西南政法大學(xué)講師)結(jié)合多個(gè)域外國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，從財(cái)政責(zé)任的視角探討了地方債務(wù)的治理關(guān)鍵在于如何規(guī)范和約束地方政府的舉債行為。我國(guó)目前在法律的界定上存在責(zé)任劃分不清、義務(wù)約束不足以及追責(zé)責(zé)任缺失的問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外，從財(cái)政責(zé)任法的角度對(duì)政府舉債行為進(jìn)行約束，從事前、事中和事后三種歸責(zé)模式上進(jìn)行制度構(gòu)建。王彩霞(西南政法大學(xué)博士生)結(jié)合地方債歷史演變，提出要增強(qiáng)地方財(cái)政自主權(quán)，進(jìn)行地方財(cái)政公共化職能轉(zhuǎn)型，完善官員考核機(jī)制和財(cái)政責(zé)任，強(qiáng)化地方政府債務(wù)預(yù)算硬約束，完善信息披露制度，賦予地方政府一定的舉債自主權(quán)。

　　三、地方財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的法律研究

　　廖欽福(臺(tái)灣高雄第一科技大學(xué)副教授)結(jié)合臺(tái)灣氣爆事件對(duì)地方自治問(wèn)題進(jìn)行了探討。高雄氣爆的原因在于地下非公用管線，臺(tái)灣的立法規(guī)范不足以規(guī)制非公用管線的管理，由此引發(fā)了央地間的事權(quán)爭(zhēng)議，中央試圖通過(guò)修改《工廠管理輔導(dǎo)法》成為管理主體，但非公用管線實(shí)踐中多不在工廠范圍內(nèi)，而地方則試圖進(jìn)行自治立法。廖欽福副教授對(duì)地方立法的完成持肯定態(tài)度，同時(shí)提出條例中部分條款引發(fā)的爭(zhēng)議。

　　歐陽(yáng)天健(華東政法大學(xué)博士生)認(rèn)為公私合作制為解決“后分稅制”時(shí)代的地方財(cái)政困局提供了新的思路，對(duì)推進(jìn)混合所有制改革和構(gòu)建現(xiàn)代政府有重要作用。公私合作制改革需要完善法律制度、確定政府職能，明確監(jiān)管主體并強(qiáng)化其職能。呂鋮鋼(華東政法大學(xué)博士生)認(rèn)為，分稅制后政府融資混亂、地方債務(wù)壓力、民間資本無(wú)序等諸多政府融資問(wèn)題為公司合作制發(fā)展提供契機(jī)。因融資需求帶來(lái)的市場(chǎng)發(fā)展又推動(dòng)立法的進(jìn)步，公私合作制法律制度構(gòu)建應(yīng)秉持安全、效率與公平理念，將監(jiān)管部門(mén)的有序監(jiān)管、公司部門(mén)的有序合作和私人部門(mén)的平等參與相結(jié)合。

　　龔偉(安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)講師)結(jié)合部分地區(qū)的具體實(shí)踐分析了“農(nóng)民上樓”現(xiàn)象，這一現(xiàn)象的根源在于城鎮(zhèn)化給地方政府帶來(lái)的財(cái)政壓力。在中央與地方財(cái)政分權(quán)過(guò)程中有效規(guī)制縣級(jí)政府財(cái)政收支是解決該問(wèn)題的關(guān)鍵。龔偉認(rèn)為應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“以支定收”原則以控制政府規(guī)模，對(duì)縣級(jí)財(cái)政支出進(jìn)行明確界定，使其專(zhuān)注于提供公共服務(wù)，強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政監(jiān)督。

　　王奮飛(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士生)認(rèn)為，保障地方財(cái)政自治的根本路徑是是完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。但當(dāng)前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度功能受限，地方政府主動(dòng)性不夠，監(jiān)督體系不完善，相關(guān)法律制度未建立，亟待重構(gòu)。她認(rèn)為需要?jiǎng)澢逭c市場(chǎng)的邊界，使財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度更多偏向民生領(lǐng)域，同時(shí)強(qiáng)化地方政府的財(cái)政自主權(quán)，保障財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的良好運(yùn)行。

　　劉劍文教授、劉鵬編輯、向東編審、錢(qián)俊文局長(zhǎng)分別主持了本次論壇的四個(gè)階段，并對(duì)各個(gè)階段的發(fā)言人作了精確的點(diǎn)評(píng)。葉姍副教授、張青教授、吳禮寧副教授、王樺宇博士后和賈小雷副教授先后對(duì)每個(gè)發(fā)言人的論文進(jìn)行了與談。最后，由熊偉教授和華國(guó)慶教授做了總結(jié)發(fā)言，指出財(cái)稅法博士論壇為青年博士提供了交流和溝通的平臺(tái)。

　　(本文系根據(jù)參會(huì)人員的發(fā)言整理)