周佑勇 |《政府論》精神洗禮之精髓：政府何以有限?

　　周佑勇：第六屆“全國十大杰出青年法學(xué)家”(2011年)，教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才工程(2004年)，入選國家百千萬人才工程(2009年)，享受國務(wù)院政府特殊津貼(2012年)，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”特聘教授(2014年)，全國文化名家暨四個(gè)一批人才(2014年)，國家“萬人計(jì)劃”哲學(xué)社會(huì)科學(xué)領(lǐng)軍人才(2016年)，現(xiàn)任東南大學(xué)副校長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師

　　在國家治理體系中，如何運(yùn)用好政府、市場(chǎng)和社會(huì)這“三套馬車”，并形成一個(gè)行之有效的政治社會(huì)的結(jié)構(gòu)模式，是人類社會(huì)所一直關(guān)注并探討的重大理論與實(shí)踐難題。而對(duì)政府職能的強(qiáng)/弱及其與社會(huì)之間關(guān)系的定位，則更是這一難題中的難題。17世紀(jì)英國資產(chǎn)階級(jí)時(shí)期著名的政治思想家、古典自然法學(xué)派的杰出代表洛克(John Locke,1632-1704)，在1689年與1690年寫成的《政府論》(Two Treatises of Government)(上篇/下篇)，就是旨在破解這一難題的。該書通過上篇對(duì)君權(quán)神授論的“破”，與下篇通過分析“政府的真正起源、范圍和目的”而對(duì)自由與人權(quán)的“立”，大力宣揚(yáng)了自由平等、天賦人權(quán)等反封建理念，無疑為當(dāng)時(shí)的人類社會(huì)進(jìn)行了一場(chǎng)深刻的精神洗禮。而在這場(chǎng)精神洗禮中，究其精髓，則正是其中的有限政府論——它從精神和知識(shí)的雙重層面，振聾發(fā)聵地回答了困擾人類社會(huì)的治理難題。《政府論》這一被視為“可同亞里士多德的《政治學(xué)》相媲美的政治學(xué)經(jīng)典著作”，也因此成為公法學(xué)者尤其是行政法學(xué)者繞不過去的經(jīng)典名篇。

　　有限政府論的理論源頭是什么?自由主義思想。這是洛克政治哲學(xué)的起點(diǎn)，也是其激勵(lì)后來的美國革命與法國大革命的主要思想。洛克正是通過《政府論》對(duì)自由主義的經(jīng)典表達(dá)而摘得“西方自由主義之父”或“自由主義的鼻祖”的美譽(yù)。而自由主義思想，也成為探尋合法政府乃至提出有限政府的理論源頭。

　　洛克認(rèn)為，人類社會(huì)生活在一種自然狀態(tài)之中，但它不是霍布斯所言“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)”的自然狀態(tài)，而是一種完全自由、平等而受自然法則約束的狀態(tài)。在這個(gè)狀態(tài)下，所有人都是平等而獨(dú)立的，“自然狀態(tài)有一種為人人所應(yīng)遵守的自然法對(duì)它起著支配作用;而理性，也就是自然法，教導(dǎo)著有意遵從理性的全人類：人們既然都是平等和獨(dú)立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財(cái)產(chǎn)?！比藗?cè)谧匀粻顟B(tài)中享有的權(quán)利也是一種自然權(quán)利，亦即天賦人權(quán)，其中，自由權(quán)利是第一位的，是其他自然權(quán)利的基礎(chǔ)。而法律，在洛克看來，其實(shí)是自由的同義語?！胺砂雌湔嬲暮x而言與其說是限制還不如說是指導(dǎo)一個(gè)自由而有智慧的人去追求他的正當(dāng)利益，法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護(hù)和擴(kuò)大自由。這是因?yàn)樵谝磺心軌蚪邮芊芍涞娜祟惖臓顟B(tài)中，哪里沒有法律，哪里就沒有自由?！狈ㄖ卧瓌t就是對(duì)公民自由權(quán)的保障。自由不是人們“愛怎樣就可怎樣……而是在他所受約束的法律許可范圍內(nèi)，隨其所欲地處置或安排他的人身、行動(dòng)、財(cái)富和他的全部財(cái)產(chǎn)的那種自由，在這個(gè)范圍內(nèi)他不受另一個(gè)人的任意支配，而是可以自由遵循他自己的意志?！焙茱@然，在洛克的政治思想理論中，自由是其政治思想的出發(fā)點(diǎn)，而法治則是其歸宿。洛克的自由主義思想奠定了孟德斯鳩等后期啟蒙主義和古典學(xué)派的思想基礎(chǔ)，深深地影響了其后的政治哲學(xué)思想，而且成為美國獨(dú)立宣言的理論基礎(chǔ)，被凝練為“人人生而具有生命、自由以及追求幸福的權(quán)利”這一響徹云霄的表述。然而，令人困惑的是，“既然一切人自然都是自由的，除他自己同意以外，無論什么事情都不能使他受制于任何世俗的權(quán)利，那么我們就可以料想，究竟什么才算是一個(gè)人同意受制于任何政法的法律的充分表示”而“愿意放棄他的自由”?洛克在苦苦思索。

　　有限政府論的理論基礎(chǔ)是什么?雙重社會(huì)契約論。這是洛克有限政府論的理論基礎(chǔ)，通過它，洛克引出了其社會(huì)國家論的精髓，即有限政府的概念。政府權(quán)力被分散且被關(guān)進(jìn)籠子里，主權(quán)在民的劃時(shí)代思想得以充分體現(xiàn)。通過有限政府論，洛克完成了從早期啟蒙思想家“打破封建傳統(tǒng)”而到其正式“確立主權(quán)在民”的劃時(shí)代思想演變。

　　人類歷史上最早提出社會(huì)契約論的是霍布斯，他認(rèn)為，為了終結(jié)“一切人反對(duì)一切人的戰(zhàn)爭(zhēng)”恐怖狀態(tài)，人們同意訂立契約并建立國家法律，但從訂約過程看，只存在人與人之間互相訂立的契約而不存在君主與普通民眾之間的契約，君主本身的權(quán)力至高無上且不受契約的約束。在此，霍布斯的社會(huì)契約論有力反擊了封建社會(huì)的君權(quán)神授論，起到了“打破封建傳統(tǒng)”的作用。然而，在霍布斯之后，洛克的社會(huì)契約論才真正發(fā)揮了“實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)”的歷史意義。洛克認(rèn)為，人們之所以愿意放棄他的自由，是為了更好地聯(lián)合他人一起保護(hù)他們自己的權(quán)利，“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大的和主要的目的，是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)”以及其他權(quán)利?？梢姡诼蹇丝磥?，人們簽訂契約的根本緣由與霍布斯是大致相類似的，即是為了保障他們自身的權(quán)利。但是，隨后洛克還進(jìn)一步指出，“正是這種情形使他們甘愿各自放棄他們單獨(dú)行使的懲罰權(quán)利，交由他們中間被指定的人來專門加以行使;而且要按照社會(huì)所一致同意的或他們?yōu)榇四康亩跈?quán)的代表所一致同意的規(guī)定來行使。這就是立法和行政權(quán)力的原始權(quán)利和這兩者之所以產(chǎn)生的緣由，政府和社會(huì)本身的起源也在于此?！闭惺沟臋?quán)力來源于公民讓渡的權(quán)利，公權(quán)力的行使乃是受公民所委托，公民通過國家機(jī)關(guān)行使權(quán)力之時(shí)，其實(shí)是在表達(dá)自己的意愿。在此基礎(chǔ)上，洛克通過法治和分權(quán)提出了其政治哲學(xué)中“有限政府論”的重要思想。洛克認(rèn)為，國家權(quán)力應(yīng)該分為立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)和外交權(quán)，其中，立法權(quán)是一個(gè)國家最高的權(quán)力，但是“它對(duì)于人民的生命和財(cái)產(chǎn)不是、并且也不可能是絕對(duì)地專斷的”，因此，這三種權(quán)力應(yīng)由三個(gè)不同部門行使，以便限制政府權(quán)力和相互制約?！白罡邫?quán)力機(jī)關(guān)不能濫用權(quán)力，以臨時(shí)的專斷命令進(jìn)行通知”，也不能以“絕對(duì)的專斷權(quán)力，或以不確定的、經(jīng)常有效的法律來進(jìn)行統(tǒng)治”，“最高權(quán)力，未經(jīng)本人同意，不能取去任何人的財(cái)產(chǎn)”，否則就會(huì)“與社會(huì)和政府的目的不相符合”。在此，基于天賦人權(quán)論，在權(quán)利的讓渡上，洛克不贊成霍布斯的全方位讓渡，而只贊成部分讓渡。因此，也就不存在一個(gè)擁有無限權(quán)力的政府。法律的存在，是為了保護(hù)自由與限制政府的權(quán)力，“政治權(quán)力是由每個(gè)人交給社會(huì)的他在自然狀態(tài)中所有的權(quán)力，由社會(huì)交給它設(shè)置在自身上面的統(tǒng)治者，附以明確的或默許的委托，即規(guī)定這種權(quán)力應(yīng)用來為他們謀福利和保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)……而且這個(gè)權(quán)力僅起源于契約和協(xié)議，以及構(gòu)成社會(huì)的人們的相互同意?！倍ㄖ?，正是保護(hù)公民自由權(quán)利的規(guī)則：一方面，政府只有“根據(jù)既定的和公布的法律來行使”，人民才能“知道他們的責(zé)任并在法律范圍內(nèi)得到安全和保障;另一方面，也使統(tǒng)治者被限制在他們的適當(dāng)范圍之內(nèi)，不致為他們所擁有的權(quán)力所誘惑”。此外，洛克認(rèn)為，成立國家的社會(huì)契約是政府同人民，而不僅僅是霍布斯所說的人和人之間制定的，如果政府不能很好履行自己的責(zé)任(如保護(hù)人民的財(cái)產(chǎn))的話，人民有權(quán)問責(zé)。政府權(quán)力被限制，公民自由權(quán)被保護(hù)，這樣的社會(huì)，才是洛克所說的法治社會(huì)。

　　至此，洛克完美地完成了從自由主義出發(fā)到社會(huì)契約論的簽訂以及政府產(chǎn)生的緣由和主權(quán)在民思想的邏輯展開。洛克的社會(huì)契約論是雙重的：一方面，個(gè)人將其權(quán)利讓渡給社會(huì);另一方面，社會(huì)將公民讓渡的權(quán)利交由“被指定的人”(亦即統(tǒng)治者)并演變?yōu)闄?quán)力。由此，洛克完成了他的“通過社會(huì)契約形成政治社會(huì)，通過政府契約形成政府”的理論邏輯;再通過對(duì)法治對(duì)政府權(quán)力的約束，進(jìn)一步完成了從早期啟蒙主義思想家僅僅“打破封建傳統(tǒng)”到“確立主權(quán)在民”的思想遞進(jìn)。雖然洛克權(quán)力分立的理論被認(rèn)為不是真正的三權(quán)分立，而是實(shí)際上的二權(quán)分立，但毫無疑問的是，這一思想對(duì)日后孟德斯鳩三權(quán)分立思想的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

　　有限政府論的理論內(nèi)容是什么?權(quán)力有限論。這是洛克有限政府論的主要內(nèi)容。洛克認(rèn)為政府權(quán)力的行使目的是謀取社會(huì)的福利，政府權(quán)力的行使邊界是公民的權(quán)利藩籬，二者共同構(gòu)成了政府權(quán)力有限論的主觀與客觀邊界。通過權(quán)力有限論，洛克完成了從法治的自由理念向度到法治的實(shí)踐落實(shí)向度的重要推進(jìn)。

　　政府權(quán)力的行使目的是謀取社會(huì)的福利。在洛克看來，人們放棄自由通過契約組成國家這一共同體時(shí)，是為了“謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財(cái)產(chǎn)”，因此，“政府的主要目的是保護(hù)財(cái)產(chǎn)”，以及保護(hù)人們的生命自由等其他自然權(quán)利。立法機(jī)關(guān)必須“按照社會(huì)的利益所要求的程度加以處理”人們讓渡出來的權(quán)利，“社會(huì)或由他們組成的立法機(jī)關(guān)的權(quán)力絕不容許擴(kuò)張到超出公眾福利的需要之外，而是必須保障每一個(gè)人的財(cái)產(chǎn)”。同時(shí)，普遍有效的法律而非任意的命令，才能保障公民在“所受約束的法律許可范圍內(nèi)，隨其所欲地處置或安排他的人身、行動(dòng)、財(cái)富和他的全部財(cái)產(chǎn)的那種自由”。而這樣做的一切其實(shí)“沒有別的目的”，“政治社會(huì)與政府的目的”其實(shí)也“沒有別的目的”，都“只是為了人民的和平、安全和公眾福利”。因此，洛克認(rèn)為，政府權(quán)力的行使目的是“為社會(huì)謀福利”?？梢哉f，洛克的這一思想，是對(duì)自亞里士多德法治思想的進(jìn)一步明確化，尤其是洛克將之與政府權(quán)力的行使有效結(jié)合，進(jìn)而指明了法治的落實(shí)方向，即有限政府的建構(gòu)。

　　政府權(quán)力的行使邊界是公民的權(quán)利藩籬。洛克“反對(duì)無限權(quán)力的”政府，“因?yàn)樗皇且环N‘好的’”政府，也因此“完全不可能是政府的一種形式”。因?yàn)閲覚?quán)力來源于人民權(quán)利的讓渡，而人民讓渡的權(quán)利不包括生命權(quán)、自由權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)，只包括立法權(quán)、執(zhí)行權(quán)與外交權(quán)，這三種“權(quán)力都應(yīng)該由一個(gè)特殊的機(jī)關(guān)來掌握”。其中，國家最高權(quán)力的行使不得與人民的委托相抵觸，掌握國家最高權(quán)力的機(jī)構(gòu)是由人民選舉產(chǎn)生的，其“最后的主權(quán)仍然在‘選民’或者人民的‘輿論’”;“誰認(rèn)為絕對(duì)權(quán)力能純潔人們的氣質(zhì)和糾正人性的劣根性，只要讀一下當(dāng)代或其他任何時(shí)代的歷史，就會(huì)相信適得其反?！笨梢?，在洛克看來，離開或者超越人民讓渡的權(quán)利范圍的無限政府是不存在的，社會(huì)契約論本身就是對(duì)政府權(quán)力的限制與約束。

　　總之，洛克主張的政府權(quán)力依法受到合理限制的法治思想，及其保護(hù)公民自由必須發(fā)揮法律對(duì)政府權(quán)力約束功能、政府應(yīng)在法律所允許的范圍內(nèi)行動(dòng)的思想，是其有限政府理論的核心觀念。洛克的有限政府理論，在當(dāng)時(shí)進(jìn)步資產(chǎn)階級(jí)反封建的斗爭(zhēng)中起到了先驅(qū)思想的作用，它不但深刻地影響了19世紀(jì)自由資產(chǎn)階級(jí)主張的“微政府”，而且對(duì)現(xiàn)代許多國家政府建立與運(yùn)行產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

　　回望歷史，是為了展望未來;重溫經(jīng)典，是為了傳承文化。洛克的自由主義是關(guān)于國家與個(gè)人關(guān)系的學(xué)說，有限政府論是關(guān)于控制國家權(quán)力的理論。人類政治思想史的發(fā)展脈絡(luò)告訴我們，如何將政府的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，如何在保障公民權(quán)利的前提下行使政府的權(quán)力，如何確保政府權(quán)力的行使不至于抑制社會(huì)的活躍發(fā)展以及市場(chǎng)的繁榮昌盛，是現(xiàn)代國家治理中的“好望角”。不斷思索自由與控權(quán)兩大主題，行政法的學(xué)習(xí)之路，也許才不至于迷失。

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　　推薦書目信息

　　書名：《政府論》

　　作者：[英]約翰·洛克

　　譯者：葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯

　　出版社：《政府論》(上篇)，商務(wù)印書館1982年版;《政府論》(下篇)，商務(wù)印書館1964年版。

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　　推薦書目簡(jiǎn)介

　　約翰·洛克(John Locke，1632-1704)是十七世紀(jì)英國資產(chǎn)階級(jí)的自由主義思想家之一。他也是英國1688年政變和資產(chǎn)階級(jí)與貴族聯(lián)盟的理論家和辯護(hù)人。

　　《政府論》是洛克于1689-1690年出版的政治著作，匯集了洛克的主要政治哲學(xué)思想。它不僅使洛克成為古典自由主義思想的集大成者，而且對(duì)于后世的現(xiàn)實(shí)政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。該書分為上下兩篇，上篇集中駁斥了當(dāng)時(shí)占統(tǒng)治地位的君權(quán)神授說和王位世襲論，下篇系統(tǒng)地闡述了公民政府的真正起源、范圍、目的。