國家立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)慈善法終入立法程序

　　采用“大慈善”概念廣開“善道”

　　□法制網(wǎng)記者 張媛 □法制網(wǎng)見習(xí)記者 朱琳

　　十二屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議近日對慈善法草案進(jìn)行了首次審議。

　　作為我國首部慈善領(lǐng)域的專門法律,慈善法草案可謂我國慈善事業(yè)立法甚至是社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)里程碑,是彌補(bǔ)慈善領(lǐng)域基本法空白的一大進(jìn)步,對推動(dòng)我國慈善事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。

　　然而,就是這樣一部重要的法律,卻經(jīng)歷了十年左右的“難產(chǎn)”過程。

　　制定慈善法經(jīng)歷十年“難產(chǎn)”

　　早在2005年,民政部就提出了慈善事業(yè)促進(jìn)法立法建議,2008年慈善法列入十一屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目,2013年再次列入本屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目。但直到今年,慈善法才正式進(jìn)入立法程序,“十年懷胎”終見開花結(jié)果。

　　十年里,我國慈善事業(yè)已取得長足發(fā)展,捐贈(zèng)總額從2005年不足100億元,發(fā)展到目前1000億元左右。

　　對于慈善法“難產(chǎn)”的原因,北京師范大學(xué)中國公益研究院院長王振耀說:“近年來,慈善公益事業(yè)發(fā)展速度迅猛,立法必須要跟隨其發(fā)展而變化,這可能就是立法耗時(shí)長的客觀原因。同時(shí),這中間還存在體制性原因,之前很多根本性問題沒有達(dá)成共識(shí),再加上立法經(jīng)驗(yàn)不足等,導(dǎo)致慈善立法一再‘難產(chǎn)’?！?/span>

　　在王振耀看來,缺乏立法經(jīng)驗(yàn)是慈善法出臺(tái)耗時(shí)長的一個(gè)主因。慈善立法曾經(jīng)是由行政部門來主導(dǎo)的,但行政部門眾多,要達(dá)到各部門的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)相當(dāng)費(fèi)時(shí),而且行政部門對社會(huì)的反饋不如全國人大順暢,在爭取社會(huì)各界的意見上存在一定困難。

　　民主立法開門立法之典范

　　“后來我們認(rèn)識(shí)到,慈善法這樣一部社會(huì)意義重大、社會(huì)地位高的法律,由行政部門來主導(dǎo)立法并不合適。而由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)來主導(dǎo),僅用了一年多時(shí)間就提請審議,辦到了行政部門七八年都辦不到的事,這創(chuàng)新了社會(huì)立法的經(jīng)驗(yàn)?！蓖跽褚f,更有意義的是,這也成為社會(huì)立法的典范,未來還會(huì)出臺(tái)很多社會(huì)立法,都可以借鑒這個(gè)有益的經(jīng)驗(yàn)。

　　中國勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院公共管理系教授楊思斌指出,慈善法草案由全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)起草,體現(xiàn)了由全國人大主導(dǎo)立法,通過良法實(shí)現(xiàn)善治的全面推進(jìn)依法治國的精神。

　　“慈善法的起草過程,是中國立法史上民主立法、開放立法的一個(gè)典范。”楊思斌告訴《法制日報(bào)》記者,慈善立法的參與度是相當(dāng)廣泛的,參與討論會(huì)的人員包括有關(guān)政府部門、地方民政、專家學(xué)者、各類社會(huì)組織、慈善界人士等。僅他自己所在的,由全國人大常委會(huì)委員、全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)委員、中國人民大學(xué)教授鄭功成主持的國家社會(huì)科學(xué)基金特別委托項(xiàng)目《慈善事業(yè)立法研究》課題組,就召開了18次立法專題研討會(huì),先后形成了15個(gè)專題研究報(bào)告。

　　楊思斌回憶說,慈善法草案起草組對學(xué)術(shù)界組織的各類專題討論會(huì)非常重視,經(jīng)常派人參加各類會(huì)議,聽取意見和建議。對各研究團(tuán)隊(duì)提交的研究報(bào)告和慈善法的多部立法建議民間版本也都進(jìn)行了認(rèn)真研究?！袄?在慈善法草案剛起草的時(shí)候,對于慈善信托是否要納入慈善法進(jìn)行調(diào)整,有不同觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,我國已有了信托法,其中有關(guān)于公益信托的規(guī)定,慈善法沒有必要重復(fù)規(guī)定。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為,信托法雖有公益信托的規(guī)定,但多年沒有被激活,慈善信托是發(fā)展慈善事業(yè)的重要模式,沒有慈善信托的慈善法是不完整的。后來,起草組將慈善信托列為專章進(jìn)行規(guī)定。”楊思斌說。

　　“慈善法立法曾征求社會(huì)各界的意見,經(jīng)過社會(huì)各界的多次討論,對慈善法的立法原則越來越有共識(shí),條文越來越細(xì)化,立法時(shí)機(jī)也越來越成熟?！鼻迦A大學(xué)NGO研究所副教授賈西津說,這是一次很好的開門立法的嘗試。

　　拓展慈善活動(dòng)空間和領(lǐng)域

　　慈善法十年“難產(chǎn)”,在王振耀看來,還有一個(gè)很重要的原因,就是社會(huì)各界在思想理念上無法統(tǒng)一。

　　“以前人們對慈善很陌生,缺乏慈善理念,導(dǎo)致慈善立法中要解決很多不專業(yè)的問題,耗費(fèi)了大量時(shí)間。對慈善理念認(rèn)識(shí)的進(jìn)步,需要全社會(huì)進(jìn)行學(xué)習(xí),用了近十年的時(shí)間其實(shí)也是可以理解的,畢竟政府、公眾、社會(huì)都需要一定的學(xué)習(xí)過程?！蓖跽褚f。

　　王振耀所指的理念上的不統(tǒng)一,就包括了關(guān)于慈善的定義。何為“慈善”,一直是專家學(xué)者們不斷爭論的問題。

　　“慈善法在立法之前,曾經(jīng)經(jīng)過多次研討,其中的關(guān)鍵點(diǎn)包括如何界定慈善組織,慈善組織的概念和現(xiàn)有的社團(tuán)、民非、基金會(huì)構(gòu)成的三類社會(huì)組織的概念之間,是什么關(guān)系?！辟Z西津說,慈善組織的概念沒有確定下來,也就是最基礎(chǔ)性的東西沒有界定清楚,將會(huì)給法律實(shí)施帶來不確定性,因此,慈善法草案面臨的任務(wù)仍然是明確這一界定。

　　普遍觀點(diǎn)認(rèn)為,慈善有廣狹兩義,“小慈善”指的是扶貧濟(jì)困救災(zāi),“大慈善”的含義除此之外還包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展,環(huán)境保護(hù)等。

　　慈善法草案第三條規(guī)定了慈善活動(dòng)的內(nèi)容,包括扶貧濟(jì)困、救助老幼病殘;救助自然災(zāi)害;促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展;防治污染、保護(hù)環(huán)境;符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)。

　　“可見,慈善法傾向于采用大慈善概念,不僅把包括促進(jìn)教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)的發(fā)展及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公益活動(dòng)都納入了慈善法的調(diào)整范圍,而且把符合社會(huì)公共利益的其他活動(dòng)也納入法律鼓勵(lì)和促進(jìn)的慈善范疇。這樣,既與國際上慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律相適應(yīng),也為中國慈善事業(yè)開辟了廣闊的發(fā)展空間,體現(xiàn)了面向未來、面向發(fā)展的立法精神,是慈善法的重大創(chuàng)新?！睏钏急笳f。

　　在全國人大常委會(huì)會(huì)議上審議慈善法草案時(shí),鄭功成委員指出,草案解決了何為慈善這個(gè)關(guān)鍵性問題,為慈善事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了條件。

　　同時(shí),楊思斌介紹,我國公益事業(yè)捐贈(zèng)法中關(guān)于“社會(huì)公益事業(yè)”的界定,不僅包含了傳統(tǒng)的慈善即賑災(zāi)濟(jì)困、安老助孤、幫殘助醫(yī)、支教助學(xué)等活動(dòng),還包括環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)以及促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè),具有更寬泛的內(nèi)涵。

　　“隨著我國法定社會(huì)保障制度的發(fā)展,特別是社會(huì)保險(xiǎn)制度、社會(huì)救助制度的逐步完善,困難群體的生存與發(fā)展權(quán)有了具有強(qiáng)制力的國家保障以后,慈善事業(yè)需要拓展其活動(dòng)范圍,發(fā)揮其在社會(huì)建設(shè)和現(xiàn)代國家治理體系中的應(yīng)有功能?！睏钏急笳f,事實(shí)上,我國的慈善事業(yè)實(shí)踐也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了扶危濟(jì)困的范疇。因此,慈善法關(guān)于慈善的界定必然要向“大慈善”靠近,以廣開“善道”,拓展慈善活動(dòng)的空間和領(lǐng)域。