建海洋強(qiáng)國(guó)需要強(qiáng)有力法律支撐

　　專家建議構(gòu)建多層次多空間多維度海洋法體系

　　□　法制網(wǎng)記者　　張媛

　　21世紀(jì),人類進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)利用海洋時(shí)期。建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó),也成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分。

　　黨的十八大明確提出,要提高海洋資源開(kāi)發(fā)能力,發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì),保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境,堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益,建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)。

　　近日在十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議上,深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法草案首次提請(qǐng)審議,我國(guó)海洋法律有望再添一員。而在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下,在海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋權(quán)益維護(hù)變得日益重要的今天,海洋立法也成為管理部門、實(shí)務(wù)部門和理論部門等不同領(lǐng)域關(guān)注的焦點(diǎn)。

　　海洋立法數(shù)量不足

　　上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副院長(zhǎng)、中國(guó)海洋戰(zhàn)略論壇秘書(shū)長(zhǎng)楊華在近日召開(kāi)的海洋資源開(kāi)發(fā)與海洋權(quán)益維護(hù)研討會(huì)上指出,關(guān)于海洋立法的范圍,可能要涉及到海洋法的學(xué)科問(wèn)題。當(dāng)前,海商法、海事法、海洋法的割裂局面不利于海洋立法問(wèn)題的解決。

　　“海洋占全球71%的面積,而當(dāng)前的海洋法研究?jī)H僅著眼于國(guó)際公法中的海洋法,立法與調(diào)整對(duì)象嚴(yán)重不對(duì)稱,太有局限性?！睏钊A認(rèn)為,海洋法應(yīng)該是海法+洋法的組合。所謂海法,就是通常所說(shuō)的海商法、海事法,而洋法則涉及到公海海上安全、海體漁業(yè)、生物資源等資源利用、大洋洋底區(qū)域開(kāi)發(fā)等問(wèn)題。

　　“所以,要將海法和洋法有機(jī)統(tǒng)一起來(lái),形成真正的海洋法學(xué)科,從大視角來(lái)看待整個(gè)海洋立法?！睏钊A強(qiáng)調(diào),我國(guó)應(yīng)盡早構(gòu)建近海、遠(yuǎn)海、深海的多層次立法,?？?、海上、海下的多空間立法和海洋資源開(kāi)發(fā)、海洋污染及海洋糾紛解決的多維度立法,并盡力參與國(guó)際社會(huì)的海洋法律規(guī)則構(gòu)建。

　　全國(guó)人大環(huán)資委法案室主任翟勇指出,我國(guó)現(xiàn)在有關(guān)海洋的法律很少。在海洋環(huán)境資源方面的立法只有5部,包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架法、海洋環(huán)境保護(hù)法、海域使用管理法、海島保護(hù)法和目前正在制定的深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法,再加上海商、海上救助、海上安全等方面的立法,一共不到10部。相應(yīng)的海洋方面的行政法規(guī)和部門規(guī)章及地方性法規(guī)較多。但翟勇以美國(guó)為例進(jìn)行對(duì)比:“美國(guó)海洋方面的法律有幾十部,關(guān)注的點(diǎn)很全面,非常健全。”

　　據(jù)介紹,除已經(jīng)進(jìn)入立法程序的深海海底區(qū)域資源勘探開(kāi)發(fā)法外,我國(guó)還正在制定海洋基本法。

　　海洋環(huán)境狀況較差

　　隨著海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的不斷拓展深入,海洋環(huán)境保護(hù)問(wèn)題成為擺在人類面前的一道關(guān)鍵命題。上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授何艷梅指出,我國(guó)海洋環(huán)境問(wèn)題的狀況,總體而言是比較差的。

　　“我國(guó)法律將海洋分為三部分:近岸、近海、遠(yuǎn)海,我們的問(wèn)題主要集中在近岸海域。我國(guó)近岸海域環(huán)境檢測(cè)數(shù)據(jù)比較糟糕,環(huán)境受污染并持續(xù)惡化,生態(tài)系統(tǒng)健康狀況也在惡化。另外,嚴(yán)重污染海域的面積也在不斷擴(kuò)大。”何艷梅說(shuō),近岸海域污染日益嚴(yán)重,原因就在于陸源污染物排放入海沒(méi)有任何節(jié)制。因此她認(rèn)為,海洋環(huán)境保護(hù)立法的重點(diǎn),應(yīng)該是對(duì)近岸海域的環(huán)境保護(hù)。這一立法應(yīng)與陸源污染物控制立法結(jié)合起來(lái)。

　　實(shí)際上,早在1999年我國(guó)就出臺(tái)了海洋環(huán)境保護(hù)法,之后還制定了一些政策、文件,建立了很多項(xiàng)海洋環(huán)境保護(hù)制度。比如,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《全國(guó)海洋主體功能區(qū)規(guī)劃》;國(guó)家海洋局公布《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》;2015年10月底,中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議,提到保護(hù)海洋環(huán)境?！斑@都屬于我們生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分?！焙纹G梅說(shuō)。

　　但何艷梅同時(shí)指出,現(xiàn)行政策與立法、與我國(guó)保護(hù)海洋環(huán)境的需要都有很大差距,需要進(jìn)行立法體系制度重建。“一方面要結(jié)合我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀和緊迫性,另一方面要把中央有關(guān)政策吸收到立法中。”何艷梅說(shuō),我們是政策先行,立法跟進(jìn)?，F(xiàn)在政策已經(jīng)有了,立法卻還沒(méi)有動(dòng)靜。

　　對(duì)于如何重建海洋環(huán)境保護(hù)立法體系與制度,何艷梅具體建議,一是考慮海域使用管理法與海洋環(huán)境保護(hù)法一體化,利用與保護(hù)不能分割;二是水污染防治法和海洋環(huán)境保護(hù)法銜接配合,特別是打通污染物排放總量控制制度,不再分而治之。

　　“如果做不到統(tǒng)一的立法規(guī)劃管理,可以考慮建立海陸環(huán)境一體化的管理制度和協(xié)調(diào)機(jī)制。”何艷梅建議。

　　海事執(zhí)法支撐薄弱

　　海事作為代表國(guó)家政府履行《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和《國(guó)際海事公約》的部門,在保障水上交通安全、環(huán)境清潔,保護(hù)船員整體利益,維護(hù)國(guó)家海上主權(quán)方面發(fā)揮著重要作用。但是,上海海事局駐上海自貿(mào)區(qū)籌備組組長(zhǎng)王勇指出,他們?cè)诤Ｊ戮S權(quán)方面還存在難點(diǎn)。

　　“我國(guó)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法以及2012年出臺(tái)的行政強(qiáng)制法,都對(duì)行政執(zhí)法部門賦予了登臨、檢查、逮捕和扣留的權(quán)力。但是,這些規(guī)定都比較粗,缺乏可執(zhí)行性。哪些情況下哪些部門應(yīng)該采取哪些措施,采取措施的具體程序是什么,后續(xù)措施又有哪些,還需法律進(jìn)一步明確?！蓖跤抡f(shuō)。

　　上海海事局副調(diào)研員張曉東指出,雖然我國(guó)現(xiàn)在有海洋環(huán)境保護(hù)法、水污染防治法、船員條例、內(nèi)河交通安全條例等法律法規(guī)對(duì)海事執(zhí)法有一定規(guī)范,但這些法律法規(guī)都非常分散,沒(méi)有系統(tǒng)性地把海事執(zhí)法歸于一個(gè)體系。

　　張曉東介紹,日本1948年就出臺(tái)了《日本海上保安廳法》,至今已修改100多次。最近一次在2012年,是專門為日本海上保安廳的活動(dòng)而修改。美國(guó)1926年的《美國(guó)法典》,把美國(guó)200年以來(lái)的法律全部匯編,其中第十四卷就是將關(guān)于海岸警衛(wèi)隊(duì)的法律法規(guī)都羅列其中。

　　“與這些發(fā)達(dá)國(guó)家形成對(duì)比的是,我國(guó)海事執(zhí)法法律支撐依然非常薄弱。”張曉東說(shuō),“盡管我們沒(méi)有海事局法,如果能通過(guò)立法將海事局包括海洋局、海警局的職權(quán)分工明確,將更有利于海事執(zhí)法在海洋權(quán)益維護(hù)中發(fā)揮自己應(yīng)有的作用?！?/span>

　　同時(shí),王勇指出,現(xiàn)在國(guó)際海事公約與國(guó)內(nèi)海事立法之間的關(guān)系未能明確。國(guó)內(nèi)立法與公約銜接不夠緊密,跟不上公約的變化?！白鳛楹Ｊ虏块T來(lái)講,現(xiàn)在行使的海上行政職權(quán)立法層次非常低。實(shí)際上在執(zhí)法時(shí)我們也在考慮,涉海管理部門的分工怎樣更明確、協(xié)調(diào)、有序,不能存在缺位;有缺位時(shí),各管理部門之間怎么進(jìn)行更好的溝通。另外,一些事情發(fā)生、處置以后,大家怎樣整合資源,形成評(píng)估、預(yù)案?”王勇說(shuō),這些問(wèn)題希望立法能作出回應(yīng)。