? ? 法制網(wǎng)記者　蒲曉磊

　　引言

　　制定行政訴訟法，建立“民告官”的行政訴訟制度，開(kāi)啟保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的司法途徑；

　　針對(duì)行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可，陸續(xù)出臺(tái)行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等法律，解決了市場(chǎng)對(duì)行政法治的最迫切需求；

　　立法法的制定和修改，為解決立法中存在的部門(mén)利益主導(dǎo)傾向問(wèn)題，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法提供了制度保障……

　　改革開(kāi)放的40年，是行政法治從重建走向完善的40年。經(jīng)過(guò)40年的發(fā)展，行政法體系已經(jīng)基本形成。

　　1978年，已經(jīng)是中學(xué)老師的姜明安，成為北京大學(xué)的一名學(xué)生，他也是高考恢復(fù)后第一批大學(xué)生中的一員。

　　回顧40年前那段大學(xué)生活，已經(jīng)成為北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任的姜明安，對(duì)講課激情四射的龔祥瑞老師印象深刻，“他是我從事行政法的引路人，我是在他的課上第一次知道‘行政法’這個(gè)詞”。

　　選擇從事行政法研究的姜明安，在當(dāng)時(shí)卻不得不面臨現(xiàn)實(shí)的窘迫——那時(shí)幾乎沒(méi)有一部真正稱(chēng)得上現(xiàn)代行政法的法律，絕大多數(shù)高校都沒(méi)有開(kāi)設(shè)這門(mén)課，法院更沒(méi)有行政審判庭……在當(dāng)時(shí)，行政法屬于“冷門(mén)專(zhuān)業(yè)中的冷門(mén)”。

　　就是在這樣的環(huán)境下，我國(guó)改革開(kāi)放后的行政法立法開(kāi)始啟動(dòng)。

　　如今，40年過(guò)去，行政法體系的基本框架已經(jīng)搭建完成，行政法治的基本原則已經(jīng)確立，法治政府建設(shè)的藍(lán)圖已然繪制。

　　回望40年改革開(kāi)放歷程，行政法立法的腳步始終鏗鏘有力，始終把推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展、維護(hù)穩(wěn)定作為根本任務(wù)，也為新時(shí)代推進(jìn)全面依法治國(guó)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　行政訴訟法

　　政府應(yīng)依法行政逐步成共識(shí)

　　1982年，姜明安從北京大學(xué)法律學(xué)系畢業(yè)，留校任教。工作之初，姜明安向憲法教研室提出了獨(dú)立研究行政法的要求，時(shí)任教研室主任肖蔚云和副主任羅豪才，應(yīng)允了他。

　　姜明安認(rèn)為，中國(guó)要實(shí)行法治，當(dāng)時(shí)最大、最艱巨的任務(wù)是立法，尤其是行政法立法。

　　事實(shí)證明，姜明安的觀點(diǎn)，契合了改革開(kāi)放后立法工作的需要。

　　1986年10月，在時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)顧問(wèn)陶希晉的提議下，全國(guó)人大常委會(huì)組建行政立法研究組，研究組成員共14人。

　　行政立法研究組的主要任務(wù)，是為重要的行政法提供毛坯。

　　最初，行政立法研究組試圖起草一個(gè)法典式的行政法通則，既包括基本的行政實(shí)體法，也包括行政程序法和行政訴訟法。

　　然而，立法工作進(jìn)行了一段時(shí)間后，研究組成員發(fā)現(xiàn)，要在短期內(nèi)搞出一個(gè)兼具行政實(shí)體法和行政程序法的大而全法典，工程太大，當(dāng)時(shí)條件不具備，且沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，故不得不改弦易轍。

　　在與全國(guó)人大常委會(huì)法工委協(xié)商后，研究組決定，改變思路，先程序、后實(shí)體，暫且放下大而全的法典而先搞單行法。

　　1987年2月，行政立法研究組開(kāi)始起草行政訴訟法試擬稿。

　　1988年11月，行政訴訟法草案全文刊登于《人民日?qǐng)?bào)》，在全國(guó)范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。

　　“草案公布后，反對(duì)聲很大?！苯靼不貞浾f(shuō)，許多政府機(jī)關(guān)和政府工作人員不想當(dāng)被告，覺(jué)得當(dāng)被告丟人?！叭珖?guó)各地的干部，寄了上千封信到中央，他們不理解，人民政府為人民，人民怎么還會(huì)告政府？他們的意思是，社會(huì)主義中國(guó)不能搞‘民告官’制度”。

　　“這么大一支行政隊(duì)伍，這么多人有意見(jiàn)，這是不能不研究考慮的。我聽(tīng)說(shuō)，有一個(gè)省曾經(jīng)聯(lián)名給中央寫(xiě)過(guò)信，大概意思是說(shuō)你要實(shí)施這樣的東西，我們有可能當(dāng)被告，我不干了。結(jié)果，總理明確表態(tài)，行政訴訟法是必要的。”現(xiàn)為中國(guó)政法大學(xué)終身教授的應(yīng)松年回憶道。

　　1989年4月，行政訴訟法出臺(tái)，“民告官”時(shí)代就此開(kāi)啟。

　　作為行政立法研究組的第一個(gè)成果，行政訴訟法的出臺(tái)有著重要意義。自此之后，法治在中國(guó)日益受到重視，舉國(guó)上下對(duì)政府應(yīng)當(dāng)依法行政逐步形成共識(shí)。于是，行政復(fù)議、國(guó)家賠償?shù)葯?quán)利救濟(jì)的立法也被提上議事日程。

　　“行政訴訟法規(guī)定，政府違法的具體行政行為給公民造成損失的，要賠償，所以有了國(guó)家賠償法。行政訴訟法規(guī)定，違法的具體行政行為要撤銷(xiāo)，所以有了行政處罰法、行政許可法和行政強(qiáng)制法?！苯靼舱f(shuō)，行政訴訟法確立的“民告官”制度，把政府部門(mén)一步一步“逼”向了依法行政之路。

　　“行政三法”

　　適應(yīng)改革開(kāi)放快速發(fā)展需要

　　正如姜明安所言，行政訴訟法的出臺(tái)，倒逼國(guó)家賠償法、行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法等一系列行政法單行法提上立法日程。

　　1995年1月1日，國(guó)家賠償法正式施行。

　　國(guó)家賠償法規(guī)定，國(guó)家侵犯公民權(quán)益要依法承擔(dān)賠償責(zé)任，公民因國(guó)家侵權(quán)行為受到損害，有要求國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。

　　在姜明安看來(lái)，這部法律的出臺(tái)具有里程碑式的意義，“它奠定了建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家、法治政府的理論基礎(chǔ)”。

　　在國(guó)家賠償法出臺(tái)后，行政立法研究組原本希望制定出一部專(zhuān)門(mén)的行政程序法。但是，在我國(guó)國(guó)民程序觀念與意識(shí)還相當(dāng)薄弱的大背景下，行政程序法的制定時(shí)機(jī)遠(yuǎn)未成熟。

　　“于是，研究組決定化整為零，先把對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民權(quán)益影響最大的幾個(gè)行政行為單獨(dú)列出先行規(guī)范，并且是對(duì)其實(shí)體和程序一道規(guī)范。當(dāng)時(shí)認(rèn)為，這樣的行政行為主要是行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政收費(fèi)四個(gè)方面?！睉?yīng)松年說(shuō)。

　　由此，被稱(chēng)為“行政三法”的行政處罰法、行政許可法、行政強(qiáng)制法陸續(xù)出臺(tái)，成為規(guī)范行政權(quán)行使的重要法律。而且，三部法律都富有中國(guó)特色。

　　在這三部法律中，研究組將目標(biāo)首先鎖定在了行政處罰法。究其原因，主要是實(shí)踐中行政處罰情況極為混亂。在應(yīng)松年的記憶里，當(dāng)時(shí)甚至出現(xiàn)了連鄉(xiāng)政府都可以規(guī)定罰多少錢(qián)的情況，而且沒(méi)有任何程序規(guī)定。

　　于是，研究組按照當(dāng)時(shí)的實(shí)際情況，優(yōu)先制定了行政處罰法，并對(duì)處罰種類(lèi)、處罰設(shè)定權(quán)、作出處罰決定的程序、處罰決定的執(zhí)行這四個(gè)問(wèn)題作了明確規(guī)定。

　　值得一提的是，行政處罰法規(guī)定，處罰必須要說(shuō)明理由，聽(tīng)取相對(duì)人意見(jiàn)，嚴(yán)重的處罰還要聽(tīng)證。這是中國(guó)立法第一次引入聽(tīng)證。

　　應(yīng)松年說(shuō)，行政處罰法中還有一個(gè)重要的、屬于中國(guó)特有的特點(diǎn)，這就是第十六條關(guān)于相對(duì)集中行政處罰權(quán)的規(guī)定。由于我國(guó)實(shí)踐中存在職權(quán)分散現(xiàn)象，因而一個(gè)違法行為常引起數(shù)個(gè)行政機(jī)關(guān)的多頭執(zhí)法。對(duì)此，行政處罰法特別作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院或者經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)。正是在這一規(guī)定的規(guī)范下，我國(guó)逐漸形成了綜合行政執(zhí)法制度，城市執(zhí)法有了很大的改善和發(fā)展。

　　行政處罰法之后，行政許可法出臺(tái)。應(yīng)松年對(duì)這部法律的評(píng)價(jià)是：世界上獨(dú)一無(wú)二的規(guī)范行政許可制度的共同行政行為法。

　　“我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，審批、許可極多。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，新的許可也有所發(fā)展，因此許可制度混亂、泛濫，亟需一部統(tǒng)一的許可法進(jìn)行規(guī)制，以期在短期內(nèi)理順我國(guó)行政許可的體制、制度，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)走上法治的軌道?！睉?yīng)松年說(shuō)。

　　2011年完成的行政強(qiáng)制法，也被應(yīng)松年用“世界上獨(dú)一無(wú)二”來(lái)形容：行政強(qiáng)制法把行政強(qiáng)制分為行政強(qiáng)制執(zhí)行和行政強(qiáng)制措施。就行政強(qiáng)制執(zhí)行而言，我國(guó)的體制在世界上也是獨(dú)一無(wú)二的。

　　“行政三法”的制定，不僅適應(yīng)了改革開(kāi)放后市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需要，還促進(jìn)了立法法的制定。

　　“行政處罰法成功實(shí)施后，立法機(jī)關(guān)深感有必要將我國(guó)的立法體制和制度作出明確統(tǒng)一的規(guī)定，于是就在2000年制定了立法法，全面規(guī)范了我國(guó)立法的體制、原則、基本制度以及違憲、違法的審查制度等等，使立法進(jìn)一步走上了科學(xué)化、民主化和法治化的道路。這也極富中國(guó)特色。”應(yīng)松年說(shuō)。

　　中國(guó)的行政法治，走出了一條富有中國(guó)特色的創(chuàng)新之路。

　　 法治政府建設(shè)

　　對(duì)全面深化改革具有保障作用

　　談中國(guó)的行政法治，不得不提及“民告官”第一案。

　　1988年8月25日，能容納千人的浙江省溫州市蒼南縣電影院被擠得水泄不通。蒼南縣農(nóng)民包鄭照不滿(mǎn)自家房屋被拆，將縣政府告上了法庭。這起“民告官”第一案在此開(kāi)庭。

　　開(kāi)庭前，對(duì)于蒼南縣原縣長(zhǎng)黃德余出庭應(yīng)訴的問(wèn)題，縣里四套班子百分之七八十的領(lǐng)導(dǎo)都提出了反對(duì)意見(jiàn)，理由是怕他有一兩句話講不好，被輿論抓住漏洞后放大開(kāi)來(lái)，有損政府形象。幾經(jīng)研究，黃德余還是決定親自出庭應(yīng)訴。

　　黃德余30年前的舉動(dòng)，在如今看來(lái)也頗為不易。即使在行政訴訟法出臺(tái)后，很多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也還做不到出庭應(yīng)訴。盡管此案最終以包鄭照敗訴而告終，但是“民告官”第一案產(chǎn)生的社會(huì)影響客觀上成為推動(dòng)行政法治進(jìn)步的強(qiáng)大力量。

　　1989年，就在此案發(fā)生的第二年，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上獲得通過(guò)，從此“民告官”實(shí)現(xiàn)了有法可依。

　　2014年，行政訴訟法在施行20多年后進(jìn)行了首次修改。對(duì)于“告官不見(jiàn)官”這個(gè)突出問(wèn)題，修改后的行政訴訟法明確規(guī)定：被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，法院可以將拒不到庭的情況予以公告，并可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或被告上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法給予其處分的司法建議。

　　不僅是規(guī)定“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴”，從擴(kuò)大受案范圍到完善管轄制度，從改進(jìn)立案制度到強(qiáng)化責(zé)任人拒不執(zhí)行的責(zé)任，行政訴訟法的多處修改都直擊法律實(shí)施中的軟肋，使得“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題得到緩解。

　　行政訴訟法修改一年后，2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議舉行全體會(huì)議，會(huì)議經(jīng)表決通過(guò)了關(guān)于修改立法法的決定。

　　“立法法的修改，對(duì)于解決立法中存在的部門(mén)主導(dǎo)傾向的問(wèn)題，對(duì)于解決立法效率和質(zhì)量問(wèn)題，有著舉足輕重的作用?！苯靼舱f(shuō)。

　　“例如，在現(xiàn)行立法實(shí)踐中，一些部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章存在著‘任性’限制公民權(quán)利、自由和擴(kuò)大自身權(quán)力、權(quán)利的現(xiàn)象，屢遭人詬病。為盡量消除這種現(xiàn)象，這次立法法修改，分別對(duì)部門(mén)規(guī)章和地方政府規(guī)章調(diào)整事項(xiàng)的范圍和界限加大了限制。”姜明安舉例說(shuō)。

　　無(wú)論是修改行政訴訟法來(lái)破解“立案難、審理難、執(zhí)行難”等突出問(wèn)題，還是修改立法法以完善立法體制，都是黨的十八大以來(lái)法治建設(shè)進(jìn)入快車(chē)道的一個(gè)縮影。

　　“黨的十八大以來(lái)，我們黨全面推進(jìn)依法治國(guó)，進(jìn)一步提出堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)的藍(lán)圖更為清晰、成效更為顯著。”中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)馬懷德教授說(shuō)。

　　對(duì)于建設(shè)法治政府的意義，馬懷德認(rèn)為，法治政府建設(shè)對(duì)于推進(jìn)全面深化改革具有重要的支撐和保障作用，處理好兩者之間的關(guān)系，必須堅(jiān)持幾項(xiàng)原則：重大改革要于法有據(jù)，取得法律的支持；改革的成果要及時(shí)上升為法律；立法要及時(shí)適應(yīng)改革的需求。

　　結(jié)語(yǔ)

　　改革開(kāi)放以來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)著力加強(qiáng)行政立法，極大地推進(jìn)了依法行政和法治政府建設(shè)的進(jìn)程。在回望我國(guó)全面依法治國(guó)取得的重大成就時(shí)，行政立法鏗鏘有力的步伐一路相伴。行進(jìn)在富有中國(guó)特色創(chuàng)新發(fā)展之路上的行政法，始終把推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展、保護(hù)權(quán)益、維護(hù)穩(wěn)定作為根本任務(wù)，融入豐富多彩的行政法治建設(shè)實(shí)踐，直面制度變革中需要解決的各種現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為改革開(kāi)放提供了有力支撐。