中國法學會為了加強智庫建設,推進課題研究成果的應用轉化,更好地服務中央決策,于今年起建立課題結項提交成果要報的制度,請課題主持人在研究成果的基礎上,選取成果中最具有對策建議性的部分,提交至少1份成果要報。通知發(fā)出后,得到課題主持人的積極響應,首批共收到成果要報192份,針對當前和今后一個時期我國法治建設中迫切需要解決的重大理論和現(xiàn)實問題,從法學理論和法治實踐的角度提出了許多對策建議,具有鮮明的問題意識和較強的針對性。從8月26日起,《法制日報》開辟“中國法學會課題成果要報選粹”專欄,摘選部分成果要報,敬請關注。

毛濤??? 工業(yè)和信息化部國際經(jīng)濟技術合作中心 助理研究員

　　近年來,全球氣溫變暖趨勢明顯,全球性和區(qū)域性氣候災難頻發(fā)。作為負責任大國,我國用實際行動表明了減排溫室氣體的決心,近期碳稅立法成為社會熱議話題。

????????碳稅立法進程
　　碳稅立法不宜急于求成,應在探索性立法的基礎上逐步推進,最終走向全面立法。在探索性立法階段,應以積累立法經(jīng)驗為主,從一些溫室氣體排放量大且易于操作的領域下手,或者選擇一些地方行政區(qū)域進行試點。在選擇試點領域時,應堅持“抓大放小”原則,優(yōu)先選擇制造業(yè)和發(fā)電業(yè)等溫室氣體排放量較大的領域。在試點區(qū)域選擇時,應采用差異性標準,既選擇一些發(fā)達區(qū)域,又要選擇一些欠發(fā)達區(qū)域,還要選擇一些經(jīng)濟發(fā)展適中的區(qū)域,以檢驗碳稅是否具有普適性。在實踐性立法階段,在借鑒國外立法經(jīng)驗的同時,更應立足我國實際情況,結合我國的溫室氣體排放狀況、排放源構成、工業(yè)結構、科學技術水平等因素,設計碳稅的計稅依據(jù)、納稅義務人、稅目、稅率、減免條件等實體性要素,以及稅收確定、征收、執(zhí)行、檢查、處罰等程序性要素。建議在“十三五”期間進行碳稅立法試點。

????????碳稅立法構思
　　一,計稅依據(jù)。在征收碳稅時,最為理想的計稅依據(jù)是納稅人實際排放的溫室氣體量。在此種情形下,溫室氣體排放監(jiān)測顯得尤為重要。但目前我國溫室氣體排放監(jiān)測技術相對滯后,若按溫室氣體排放量征稅,監(jiān)測設備安裝費用較高,不符合立法的經(jīng)濟性?，F(xiàn)階段,運用紅外線技術或化學實驗等方式,可以精準地測算出化石燃料中的含碳量,且價格低廉,具有較強的實踐性。目前國外大多數(shù)已經(jīng)開征碳稅的國家和地區(qū)都采用單一模式,僅有荷蘭等少數(shù)國家采用混合模式。其實,化石燃料的能源含量與氣候變化無必然聯(lián)系,不應成為碳稅關注的對象。故建議以化石燃料中的含碳量作為計稅依據(jù)。
　　二,征收階段。在碳稅征收階段選擇上,國外已開征碳稅的國家和地區(qū)主要采用兩種模式:一種是上游模式,在化石燃料進入終端消費市場前,針對生產(chǎn)商或者銷售商征收碳稅；另一種是下游模式,在化石燃料進入消費市場后,針對消費者征收碳稅。選擇上游模式,僅需對為數(shù)不多的化石燃料生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷商征稅即可,征管效率較高。但采用此模式,稅收價格信號呈遞減趨勢,消費者通常僅會感受到化石燃料價格在上漲,很難意識到國家減排溫室氣體的意圖,將淡化碳稅實施效果。為更好發(fā)揮碳稅激勵作用,建議我國采用下游模式,針對化石燃料直接消費者征稅。
　　三,稅目范疇。碳稅稅目設計與一國或地區(qū)的溫室氣體排放構成密切相關。建議稅目設計采取漸進式思路,先對一些消費量大且易于管制的化石燃料征稅,再逐步拓寬應稅化石燃料范疇,最終做到全面管制。我國制造業(yè)、建筑業(yè)、供電業(yè)、供熱業(yè)排放的溫室氣體量較多,占我國總排放量半數(shù)以上,應成為碳稅管制的重點。此外,隨著我國私家車數(shù)量急劇上漲,移動源排放的溫室氣體量逐年上漲,該領域也應受到特別關注。可率先對上述領域使用的煤炭、汽油、柴油、天然氣等易于管制的化石燃料課稅,在條件成熟時逐步擴大稅目范圍,最終實現(xiàn)對化石燃料的全面管制。
　　四,納稅義務人。納稅義務人是碳稅的實際承擔者。征收階段選擇不同,碳稅的納稅義務人范疇也會存在差異。挪威、芬蘭、瑞典、丹麥等,選擇了下游征收模式,碳稅的納稅人為化石燃料消費者,納稅人范圍相對分散,數(shù)量也較多。此外,像荷蘭這類選擇混合模式的國家,兼用上游和下游模式,碳稅的納稅人較為特殊,既包括化石燃料的進口商、生產(chǎn)商或銷售商,也包括化石燃料的消費者。在進行碳稅立法時,若我國選擇以“含碳量”為計稅依據(jù),并在消費階段征稅的話,最為恰當?shù)募{稅義務人范疇應是購買化石燃料的單位和個人。
　　五,稅率設計。建議我國碳稅稅率走一條“統(tǒng)一性、低起點、周期性、動態(tài)化”的定額稅率路線。統(tǒng)一性指碳稅稅率應有一個較為客觀的制定標準,估算出此種化石燃料應適用的稅率；低起點指在碳稅征收之初適用較低的稅率,以逐漸遞增的稅率信號,引導其選擇使用清潔能源或改進治理技術,盡量減少對產(chǎn)業(yè)的負面影響；周期性指在一定的周期內(nèi),可以將5年作為一個碳稅實施周期,采用呈規(guī)律的逐年遞增稅率；動態(tài)化指在一個碳稅稅率實施周期結束后,應綜合考慮上一個周期的減排效果,國家能源戰(zhàn)略發(fā)展,以及階段性的減排任務,制定出下一個周期應適用的稅率標準。
　　六,稅收歸屬與稅收減免。建議碳稅采用中央和地方共享稅的思路,由國稅系統(tǒng)負責征收,并按照一定的比例在中央和地方間分成。這樣既有利于國家節(jié)能減排目標的宏觀統(tǒng)籌,也有利于調動地方政府參與節(jié)能減排的積極性。在征收碳稅時,應給予新能源、非燃燒用途燃料、清潔電力及域外使用燃料者稅收減免優(yōu)惠,以此確保碳稅征收的合理性和公平性。同時,基于國家產(chǎn)業(yè)政策導向,可以考慮給予鋼鐵企業(yè)、火電企業(yè)、水泥企業(yè)等能源密集型企業(yè)適當?shù)亩愂諆?yōu)惠,減少碳稅對經(jīng)濟主體的負面影響。

????????碳稅的征管流程
　　在征管流程設計上,我國可借鑒國外的有效模式。具體流程如下:第一步,在我國境內(nèi)總經(jīng)銷商(一級經(jīng)銷商)在進行化石燃料首次銷售時,應向環(huán)境保護機關繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金；第二步,購買化石燃料的二級經(jīng)銷商,應依據(jù)其采購量向總經(jīng)銷商繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金。同理,在化石燃料進入終端消費市場之前的所有經(jīng)銷商(包括零售商在內(nèi))都應向上一級經(jīng)銷商繳納與終端消費者應納碳稅等額的保證金；第三步,在終端銷售市場,由化石燃料的零售商代收碳稅；第四步,代收碳稅的零售商,應以月為單位,向營業(yè)場所所在地的國稅局繳納碳稅,并憑借國稅局所開具的憑證,要求上一級的經(jīng)銷商退還保證金。以此類推,除了化石燃料一級銷售商外的所有銷售商,都應在下級經(jīng)銷商出具憑證時,退還其保證金；第五步,化石燃料的總經(jīng)銷商在收到下級經(jīng)銷商所提交的納稅憑證后,攜帶相關憑證及資料向營業(yè)場所所在的地的稅務機關申請審核,審核通過后,憑借審核證明要求環(huán)保機關全額退還其繳納的保證金。

????????碳稅與排放權交易的制度協(xié)調
　　目前,北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶等地已開展排放權交易試點。若開征碳稅,很可能會出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象,需要對兩者的關系進行協(xié)調。碳稅具有普適性,不管單位,還是個人,只要購買化石燃料,都有繳稅義務,涉及到最為廣泛的市場經(jīng)濟主體。比較而言,排放權交易的管制范圍相對較小,僅限于企業(yè),個人被排除之外。需要強調的是,參與排放權交易的企業(yè),往往是一些生產(chǎn)能力較高或高耗能的大型企業(yè)。碳稅對市場成熟程度要求不高,可以及時適用。比較而言,排放權交易對于市場成熟程度及相關技術的要求都很高,實施難度較大。在對二氧化碳排放管制時,可以依據(jù)現(xiàn)有條件,對碳稅和排放權交易作出合理分工,最大程度地發(fā)揮兩者的作用?？梢园烟级惖囊?guī)制對象限定為個人和生產(chǎn)能力較小的企業(yè),排放權交易的規(guī)制對象限定為生產(chǎn)能力較大的企業(yè),避免管制重合現(xiàn)象的發(fā)生。

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????????原文鏈接：《法制日報》（2015年11月11日）

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