社區(qū)治理現(xiàn)代化與居民自治法治化*

　　張 清**

　　長期以來，在計劃經(jīng)濟體制下，我國的城市社區(qū)管理采取的是自上而下的“單位制”的社區(qū)管理體制，但隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，我國城市社區(qū)的基本形態(tài)也發(fā)生了根本性的變化，社區(qū)管理在城市社會管理中的地位也不斷增強，在我國現(xiàn)今的城市社區(qū)建設中，城市社區(qū)自治成為我國城市社會管理中必不可少的一項措施，在我國的政治發(fā)展和社會發(fā)展中有著重要的地位和作用，是推動我國政治民主化、社會多元化進程的根本途徑之一。

　　一、“中國特色”社區(qū)治理模式與路徑選擇

　　通過國內(nèi)外社區(qū)治理模式的比較分析，綜觀國外的社區(qū)治理的總體情況，至少有以下幾方面的經(jīng)驗值得我們重視和借鑒：(1)以人為本是社區(qū)發(fā)展的本質內(nèi)涵;(2)居民自治是社區(qū)發(fā)展的基本方向;(3)社區(qū)服務是社區(qū)發(fā)展的核心內(nèi)容;(4)政府、社區(qū)居民、非營利組織是推進社區(qū)發(fā)展的重要力量;(5)以政府投入為主，多渠道籌集是社區(qū)發(fā)展的重要保障。

　　1. “多元—合作”的城市社區(qū)治理模式

　　城市社區(qū)治理模式是一種集體選擇的過程，是社區(qū)自治前提下，政府、社區(qū)、企業(yè)、非營利組織、居民等之間的合作互動過程，治理組織體系由垂直科層結構轉變?yōu)闄M向網(wǎng)絡結構，治理關系由依附與庇護關系轉變?yōu)樾湃闻c互惠關系，在社區(qū)自治的基礎上，構建“多元—合作”的社區(qū)治理模式，使政府、居民委員會、社區(qū)居民、非營利性組織等通過合作互動的方式積極主動地參與到社區(qū)的公共事務中，最終實現(xiàn)善治的社區(qū)治理模式。

　　2.多元化治理模式的路徑通道

　　(1)提高社區(qū)居民參與度

　　提高社區(qū)居民參與度應該主要從以下幾方面著手：①政府要轉變職能，更多地下放權力。促使“全能型政府”向“有限型政府”轉變，“指令型政府”向“服務型政府”轉變，從而使社區(qū)居民真正感到自己才是社區(qū)的主人，更好地發(fā)揮他們治理社區(qū)的積極性與主動性。 ②要培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識。要培養(yǎng)社區(qū)居民的社區(qū)意識，增強社區(qū)成員的參與意識，培養(yǎng)社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感、認同感等;③合理配置資源，為社區(qū)參與提供必要的資源保障。一是加大政府投入，解決社區(qū)資金短缺的困難。二是充分整合社區(qū)內(nèi)機關、團體、部隊、企事業(yè)單位等一切力量，最大限度的實現(xiàn)社區(qū)資源的共有、共享，以達到最佳配置。三是以創(chuàng)新帶動社區(qū)各組織系統(tǒng)的積極互動和有效整合。

　　(2)理順社區(qū)管理脈絡

　　首先，對街道辦事處的功能進行重新定位，確保街道辦事處把工作重點轉移到社會管理和公共服務上來。其次，進一步理順政府和社區(qū)的關系，確立社區(qū)是群眾性自治組織的定位，理順政府和社區(qū)的關系，減少社區(qū)的行政事務，賦予社區(qū)更多的權力。再次，制度建設是社區(qū)管理體制改革的保證，政府應積極給予制度供給和政策引導，為體制創(chuàng)新創(chuàng)造一個良好的法律制度和政策環(huán)境，切實做到改革有法可依，使社區(qū)管理在有序的法制軌道上正常運行。

　　(3)形成網(wǎng)絡化治理結構

　　社區(qū)治理要求社區(qū)組織、社區(qū)居民與政府組織共同承擔社區(qū)建設與治理的責任，負責任的政府與有責任感的居民，在社區(qū)治理中具有同等重要的地位，這就意味著由政府組織作為社區(qū)惟一主體和以行政主導為基本特征的傳統(tǒng)社區(qū)管理模式必然會發(fā)生制度性的變革。在城市社區(qū)的治理模式中，構建政府、社區(qū)居委會、社區(qū)居民、非營利組織等多元——合作的社區(qū)治理模式。不以簡單的剛性的行政手段來處理各種多樣化的復雜的社區(qū)公共事務，而是通過和與此公共事務利益相關的各方面組織——包括私域組織和第三域組織——溝通、協(xié)商、合作來實現(xiàn)社區(qū)管理的目標。

　　(4)發(fā)揮非營利組織的作用

　　非營利組織在社區(qū)有廣泛而深刻的基礎，社區(qū)發(fā)展、社區(qū)服務是非營利組織大有可為的領域，將非營利組織引入社區(qū)建設，由它們來承接大量的社區(qū)服務工作和社區(qū)公共事務。依據(jù)非營利組織的特點及其運行機制，非營利組織在社區(qū)建設中的主要職責就是提供社區(qū)居民所需的各種社區(qū)服務，承辦社區(qū)公共事務和公益事業(yè)。因此，一定要科學合理地界定非營利組織的功能和職責，更好地為社區(qū)治理服務。

　　二、居民自治權：居民自治的實質內(nèi)核

　　1. 居民自治權的必要及其學理證成

　　(1)居民自治權

　　居民自治權是一種權利;是一種公益性權利;是一種集體性權利。它包括參與權、選舉權(被選舉權)與罷免權、決策權、知情權和監(jiān)督權等。

　　(2)居民自治權何以必要

　　作為一項基本權利的居民自治權應當兼具可能性和必要性，必要性包括理論上的必要性和現(xiàn)實中的必要性，具體而言包括：權利規(guī)范權力之訴求;直接民主之推進;初始價值之偏離。

　　(3)居民自治權的學理證成

　　居民自治權是本源性權利，本源性是從居民自治權本身的角度而言的，若要成為基本權利，是否具有規(guī)范依據(jù)即是否能從憲法中的相關權利條款基本價值導向推導得出也是對居民自治權證成十分重要的方面。具體而言包括：基于基本權利與一般權利之區(qū)分的證成;基于人權原理的證成;基于概括性權利條款的證成。

　　2. 居民自治權的現(xiàn)實考量

　　居民自治權是以社區(qū)為自治單位集合起來的全體居民，依據(jù)法律法規(guī)和自治章程的規(guī)定，享有的參與共同治理社區(qū)公共事務和公益事業(yè)的權利。法律規(guī)定缺位——無論是作為國家根本大法的憲法，還是作為居民自治專門立法的《居民委員會組織法》，規(guī)定多是涉及居委會的性質、組成及其職權，并不能夠作為對個體居民自治權的明確宣示。同時，憲法和居民委員會組織法的規(guī)定都相對原則，并且缺少程序性法律保障原則性規(guī)定的落實。因而導致居民自治權的確認和行使沒有法律上的承認，對居民自治權的保障更是無從談起。權利意識薄弱——在居民自治的實踐過程中，本應成為主體的居民的地位卻是被動的，因此，也造成了居民的參與積極性不高，權利意識淡薄。居民自治組織異化——長期以來，居委會處于既無財力、又無財務自主權的生存狀態(tài)。這種狀況直接影響了居委會獨立地行使自治權利，居委會演變?yōu)閲疫M行社會控制的重要一環(huán)，嚴重制約了居委會工作開展的主動性，居民要通過居委會行使其自治權利是比較困難的，就算行使了應有的自治權利，能夠對結果產(chǎn)生多大影響，能夠發(fā)揮多少作用也未可知。

　　三、社區(qū)居民自治的法治化

　　1. 社區(qū)居民自治：一種新型的社區(qū)治理

　　社區(qū)自治的基本內(nèi)涵就是人民民主和社會組織自治，人民(居民)民主是其內(nèi)容，社會組織是其形式。社區(qū)自治是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一，社會組織(社區(qū))要為廣大居民的民主權利服務，而居民的民主權利則要通過社區(qū)組織來實現(xiàn)。社區(qū)居民自治與村民自治、業(yè)主自治既有區(qū)別又有聯(lián)系。作為社區(qū)建設的目標和核心——城市社區(qū)自治，體現(xiàn)了國家建設對民主自治的需求、民間社會對基層社會的民主需求、國家與社會在基層社會建設的雙贏。

　　2. 社區(qū)居民自治權的回歸

　　居民自治權的現(xiàn)實遭遇讓我們心痛，具體到城市社區(qū)構建，需要重新找回對自治權的信仰，在社區(qū)治理的博弈中，國家和社會組織、居民個人通過治理資源的相互選擇后建構起權力、利益和責任之間相對穩(wěn)定的行為組合關系。社區(qū)是一個允許多元治理參與介入、內(nèi)容多元化的公共管理活動平臺。實際上，我國社區(qū)治理結構是在基本政策規(guī)制下、軟性約束下的變型結構。

　　(1)居民自治的分析框架和動力機制

　　“治理”理論是居民自治的概念分析工具，居民自治的動力來源于社區(qū)自身的內(nèi)部力量和國家與政府的外部力量。

　　(2)社區(qū)居民自治權的重塑

　　自我實現(xiàn)：強化權利意識;掌握法律知識;完善自治組織;主動參與自治事務。社會責任：構建和諧社會環(huán)境;發(fā)展社會中介組織;重視媒體監(jiān)督。國家義務：尊重的義務;保護和落實的義務(制定《居民自治法》;明確社區(qū)自治章程的法律效力;發(fā)揮業(yè)主自治對居民自治補充和促進作用;發(fā)展、擴大基層民主)。

　　3. 社區(qū)自治的組織化制度建構

　　制度和組織是人類社會秩序生成和維系的兩個基本要素。要實現(xiàn)居民的直接民主，要承載社區(qū)公共權力，都必須通過一定的、合理的組織形式加以完成。制度規(guī)則規(guī)范權力的分配和組織的形式，以達到確定個關系主體之間的運行關系，制度和組織建設是完善城市社區(qū)民主自治體制建設的題中之義。

　　(1)社區(qū)自治的制度安排——國家層面的依法治理

　　《居民自治法》的出臺勢在必行，其立法目的在于規(guī)范居民自治的運行，保護居民的自治權益，監(jiān)督居民自治制度的貫徹和落實。社區(qū)自治主體建立的章程制度大致可以分為：①總體性規(guī)范，如社區(qū)自治章程，社區(qū)居民公約等，這是對社區(qū)居民自治活動的綜合性規(guī)章。②專門性規(guī)章，如社區(qū)管理制度，社區(qū)財務制度、社區(qū)選舉制度、社區(qū)公開制度等，是對社區(qū)居民行為以及自治活動所做的具體的操作性規(guī)定。

　　(2)社區(qū)自治體系的組織性建構——社區(qū)內(nèi)部治理結構

　　城市社區(qū)民主自治的實現(xiàn)以及居民自治權的落實，不僅需要合理的組織機構作為載體，而且需要合理有效的公共權力治理結構加以保障。換句話說，社區(qū)居民的民主自治權利只有通過集體行動機制的建構和上升為集體權利才能實現(xiàn)。

　　(3)居民社區(qū)自治組織與其他組織的關系“運行機制”

　　在我國具體發(fā)展的社區(qū)自治實踐中，表現(xiàn)為以社區(qū)居委會為組織載體，社區(qū)黨委、街道辦事處、基層政府各職能部門、各社會團體和組織以及社區(qū)居民參與的一套“集體決策機制”。

　　(4)培育和發(fā)展社區(qū)中的非政府組織

　　積極搭建民間組織參與社區(qū)建設和公共服務的工作“平臺”，應該在社區(qū)福利性、公益性服務設施中為非政府組織供應必要的辦公場所以及活動場地，并配備相應的辦公設施。政府政策性扶助一些非政府組織時，可以通過公開招投標、采購服務項目、訂立合同等市場的手段，依據(jù)提供的受益項目，提供必須的財政經(jīng)費保障，引導其有序生長。

　　(5)做好居民自治與村民自治的銜接

　　隨著城市化進程的進一步推進，要建立相應的配套機制，促進社區(qū)居民自治的實現(xiàn)，具體包括：緩沖機制、法律機制、執(zhí)行機制、宣傳機制和沖突解決機制。

　　* 項目來源：中國法學會2012年度部級法學研究課題[CLS(2012)B11]《我國城市社區(qū)建設和居民自治的關系問題研究》。本成果亦得到江蘇省高校優(yōu)勢學科“文化傳承與區(qū)域社會發(fā)展”建設項目(PAPD)、江蘇高校區(qū)域法治發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心、揚州大學中國法律文化與法治發(fā)展研究中心、揚州大學社會治理創(chuàng)新研究中心的資助。