關(guān)于解釋現(xiàn)行憲法第10條第1款“城市的土地屬于國家所有”的建議

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院博士后 程雪陽

　　一、“城市的土地屬于國家所有”存在的問題

　　憲法第10條第1款關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定是1982年寫入我國憲法的，從目前的情況來看，其存在以下幾個(gè)嚴(yán)重的問題：

　　1. 這一條規(guī)范是由眾多不確定法律概念組成的，其內(nèi)涵需要進(jìn)一步明晰。比如，“城市”指的是什么，城市建成區(qū)，規(guī)劃區(qū)抑或市區(qū)?“國家”指的是什么?“國家所有”是什么意思，公法-主權(quán)意義上的還是私法-物權(quán)意義上的，抑或兩者兼之?

　　2. “城市土地屬于國家所有”這一規(guī)定本身的性質(zhì)也是不明確的，其是一個(gè)強(qiáng)制性規(guī)范還是授權(quán)性規(guī)范?是一個(gè)宣誓性條款，倡導(dǎo)性條款，還是一個(gè)國有化條款?如果是國有化條款，其針對(duì)的是1982年之前的城市私有土地，還是1982年之后的集體土地，或者兩者兼而有之?

　　3. “土地城市化”與“土地國有化”之間是什么關(guān)系?是不是要搞城市化和城市建設(shè)，必須使用國有土地?如果存量國有土地用完，那么是不是要先把非國有土地征收為國有土地，然后才能在這些土地上搞城市建設(shè)?農(nóng)民是否可以(在符合規(guī)劃的前提下)在集體土地上直接建設(shè)城市或者發(fā)展現(xiàn)代工商業(yè)呢?

　　4. 另外，這個(gè)條款與“文化大革命”期間各地革委會(huì)提出的“城市一切土地收歸國家所有”的口號(hào)是什么關(guān)系，是不是存在將“文革遺產(chǎn)”憲法化的風(fēng)險(xiǎn)呢?

　　由于全國人大常委會(huì)迄今沒有對(duì)這些問題進(jìn)行過憲法解釋，所以上述這些問題目前仍難以解答。?

　　二 、建議采用的憲法解釋方案

　　我們認(rèn)為，在解釋憲法第10條第1款關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定時(shí)，應(yīng)當(dāng)將這一規(guī)定與憲法第10第3款關(guān)于“國家為了公共利益的需要，可以依照法律的規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”的規(guī)定結(jié)合起來，因?yàn)檫@兩個(gè)規(guī)范共同構(gòu)成了一個(gè)完整的憲法規(guī)范。其規(guī)范的性質(zhì)是授權(quán)性規(guī)范，其規(guī)范性的準(zhǔn)確內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)是：

　　1. 城市的土地可以屬于國家所有，也可以不屬于國家所有。換句話說，城市可以建設(shè)在國有土地上，也可以建設(shè)在非國有土地上;

　　2. 如果不是基于公共利益的需要，國家不得將城市或者農(nóng)村中的非國有土地征收為國家所有，而應(yīng)當(dāng)依照憲法第10條第2款以及第13條的規(guī)定，在尊重非國有土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)之上，通過平等談判協(xié)商來購買相應(yīng)土地;

　　3. 基于公共利益的需要，國家可以(不是必須)將城市的土地征收為國家所有，也可以通過平等的市場(chǎng)交易來購買非國有土地，不過，后一種選擇應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性。

　　4. 如果國家以及代表國家的各級(jí)政府決定基于公共利益的需要行使土地征收或征用權(quán)，那么這項(xiàng)權(quán)力的行使除了要符合公共利益要件以外，還應(yīng)當(dāng)依照法律的規(guī)定對(duì)相關(guān)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償，而不能通過城市規(guī)劃、土地規(guī)劃或者制定法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性法律文件的方式將非國有土地“無償概括國有化”。

　　采用該解釋方案的理由主要包括以下幾個(gè)方面：

　　首先，這種解釋方案符合我國當(dāng)前關(guān)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化”的發(fā)展要求。 因?yàn)槠洳坏m正了“城市只能建立在國有土地上”這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，而且解開了“土地的城市化=土地的國有化”這一錯(cuò)誤的捆綁模式，更為重要的是，這種解釋方案將有助于我國從以“土地城市化為核心”的“偽城鎮(zhèn)化”道路上扳回到“以人為核心的城鎮(zhèn)化”正確的軌道上，因?yàn)槌擎?zhèn)化的本質(zhì)是人的市民化，是人員、勞務(wù)、信息、資本的高度聚集，是單位產(chǎn)值的提高，是資源配置的市場(chǎng)化，而不是土地的城市化。

　　當(dāng)然，這種解釋方案并不認(rèn)為，集體土地上可以隨意進(jìn)行現(xiàn)代工商業(yè)建設(shè)，而只是強(qiáng)調(diào)集體土地也具有自主地、直接地進(jìn)行現(xiàn)代城市工商業(yè)建設(shè)的權(quán)利和資格。事實(shí)上，在現(xiàn)代社會(huì)，無論土地是歸國家所有、集體所有抑或是私人所有，土地的利用都必須符合國家土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)范等用途管制措施的要求，不能隨心所欲的進(jìn)行發(fā)展。

　　其次，這種解釋方案與八二憲法以及八二憲法第10條的社會(huì)主義屬性并不沖突。 彭真同志在1982年11月26日代表憲法修改委員會(huì)所做的《關(guān)于中華人民共和國憲法修改草案的報(bào)告》中稱這一條款的功能主要是“保證國家的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)主義方向?！倍@種解釋方案與這一條款的政治屬性并不抵觸，因?yàn)殡[藏在“城市的土地可以屬于國家所有”這一解釋背后的是憲法對(duì)國家的授權(quán)，即現(xiàn)行憲法授權(quán)國家在“一定的條件下”(即憲法第10條第3款的規(guī)定)，將城市的土地移轉(zhuǎn)為國家所有。因此，這種解釋方案與社會(huì)主義建立財(cái)產(chǎn)社會(huì)共有(或公有)的理想是一致的;

　　再次，這種解釋方案擺脫了“城市”這一術(shù)語難以界定的困境。 事實(shí)上，無論將“城市”界定為“城市規(guī)劃區(qū)”，還是“城市市區(qū)”，抑或“城市建成區(qū)”，都是不合適的，因?yàn)檫@些術(shù)語所指向的對(duì)象都處在不斷變化之中，同樣屬于不確定法律概念。而如果將憲法第10條第1款解釋為“城市的土地可以屬于國家所有”，我們就不需要界定“城市”這一術(shù)語的內(nèi)涵了。原因很簡單，城市的土地可以屬于國家所有，也可以屬于集體所有。某塊土地是否可以建設(shè)和發(fā)展城市，取決于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否需要，而不取決于該塊土地的所有權(quán)屬性(即國家所有，還是非國家所有)。那么“城市”的內(nèi)涵和外延界定問題就變成一個(gè)不重要的問題了。

　　最后，這種解釋方案化解了憲法第10條第1款與第3款之間可能存在的內(nèi)在緊張。 依照憲法第10條第3款的規(guī)定，國家只有基于公共利益需要且給予補(bǔ)償?shù)那疤嵯?，才可以依照法律的?guī)定將非國有土地征收或征用為國家所有，但是依照憲法第10條第1款的規(guī)定，政府則可以不遵守上述規(guī)定，而是可以通過改變行政區(qū)劃的方式(比如撤村并居、撤縣社市、規(guī)劃新城等)直接將非國有土地的所有權(quán)轉(zhuǎn)移為國家所有。

　　另外，這種解釋方案維護(hù)了憲法第13條第1款關(guān)于“國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”的規(guī)定，憲法第12條第2款關(guān)于“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞集體的財(cái)產(chǎn)”的規(guī)定，以及憲法第33條第3款關(guān)于“國家尊重和保障人權(quán)”的規(guī)定。通過這種解釋方案，這些相互之間可能彼此沖突的憲法條文融合到一個(gè)完整和諧的憲法規(guī)范秩序之中了。

　　三、關(guān)于憲法解釋程序的啟動(dòng)

　　在憲法解釋的規(guī)范依據(jù)方面，雖然我國憲法并沒有明確規(guī)定憲法解釋的程序，也沒有明確規(guī)定哪些主體可以提請(qǐng)釋憲機(jī)關(guān)解釋憲法，但是依據(jù)我國《立法法》第43條的規(guī)定，“國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求”。而我國憲法序言又明確規(guī)定，“本憲法以法律的形式確認(rèn)了中國各族人民奮斗的成果，規(guī)定了國家的根本制度和根本任務(wù)，是國家的根本法，具有最高的法律效力?！?/span>

　　雖然《憲法解釋法》尚沒有制定出來，但依照上述規(guī)定，建議由國務(wù)院依照《立法法》第43條的規(guī)定提請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋憲法。理由如下：

　　首先，雖然憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，但憲法毫無疑問也是一種“法律”。其與其他法律的區(qū)別僅僅在于，其法律地位和法律效力最高，而不是說憲法不屬于“法律”，所以國務(wù)院可以依照《立法法》第43條的規(guī)定提請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋憲法;

　　其次，《立法法》第42條規(guī)定，“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，由全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋”。憲法第10條第1款關(guān)于“城市的土地屬于國家所有”的規(guī)定就屬于需要進(jìn)一步明確具體含義的法律規(guī)定;

　　再次，土地制度的改革雖然涉及社會(huì)生活的方方面面，但究其本質(zhì)而言，主要是一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度改革和權(quán)利保護(hù)問題。由作為管理國家經(jīng)濟(jì)事務(wù)工作的國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋憲法，也是最為合適的選擇之一;

　　最后，國務(wù)院曾分別于1999年和2005年分別向全國人大常委會(huì)提出了《關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第二十二條第四款和第二十四條第二款第(三)項(xiàng)的議案》和《關(guān)于提請(qǐng)解釋〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉第五十三條第二款的議案》?！断愀厶貏e行政區(qū)基本法》雖然不是憲法，但卻是我國的憲法性法律。因此，國務(wù)院提請(qǐng)全國人大常委會(huì)解釋憲法也是有先例可循的。