國(guó)家安全視角下的大中城市少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)融入障礙及對(duì)策建議

清華大學(xué) 王天玉

　　【要報(bào)要點(diǎn)】以昆明、廣州恐怖襲擊事件為代表的一系列暴力恐怖案件表明，境外分裂勢(shì)力滲透路徑正從新疆、西藏敏感區(qū)域向內(nèi)地多民族聚居地和我國(guó)沿海大中城市轉(zhuǎn)移，不僅意在加深民族仇恨，也意在通過(guò)蔓延社會(huì)恐慌情緒，著重制造內(nèi)地城市居民與城市少數(shù)民族之間的隔閡。我國(guó)應(yīng)根據(jù)境外分裂勢(shì)力恐怖襲擊策略、重點(diǎn)的變化，對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全策略作全局調(diào)整，宜從消解恐怖主義社會(huì)生存土壤的戰(zhàn)略高度，將少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體就業(yè)融入納入國(guó)家安全體系并作為社會(huì)管理創(chuàng)新的重點(diǎn)，在民族語(yǔ)言法律服務(wù)、民族流動(dòng)人口集中社區(qū)能力建設(shè)、就業(yè)崗位與就業(yè)服務(wù)供給方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，防止城市少數(shù)民族務(wù)工群體邊緣化的加劇并成為恐怖主義與分裂勢(shì)力滲透的突破口。

　　清華大學(xué)王天玉在中國(guó)法學(xué)會(huì)2013年部級(jí)法學(xué)研究課題《文化建設(shè)視角下促進(jìn)少數(shù)民族就業(yè)的實(shí)證調(diào)查與法律對(duì)策研究》中提出如下建議。

　　一、我國(guó)大中城市少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)融入的主要問(wèn)題以及重大隱患

　　1.聚居生活格局與融入城市主流生活的矛盾。我國(guó)大中城市少數(shù)民族以散雜居的形式主要居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，與主流社會(huì)相對(duì)區(qū)隔的居住格局不利于少數(shù)民族務(wù)工人員與當(dāng)?shù)鼐用竦慕涣鳎斐呻p方缺乏了解和互信，容易為恐怖極端思想的傳播蔓延創(chuàng)造條件。由于少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員普遍缺乏社會(huì)資源和融入能力的群體特點(diǎn)，聚居格局的形成或源于該群體為克服初到城市的陌生與不適應(yīng)而自發(fā)采取的應(yīng)對(duì)策略，易強(qiáng)化個(gè)體成員對(duì)群體的依賴，同時(shí)降低個(gè)體對(duì)城市的適應(yīng)能力，導(dǎo)致該群體向就業(yè)同質(zhì)化、交流分隔化、行動(dòng)群體化和思想偏激化方向發(fā)展。相對(duì)封閉的群體結(jié)構(gòu)使得其基于宗教、民族和地域形成的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有很強(qiáng)的排他性，明顯缺乏對(duì)組織以外社會(huì)成員的信任，在外部不良因素的誘導(dǎo)下，易成為極端宗教思想或恐怖主義滲透和傳播的土壤。3.01昆明恐怖襲擊發(fā)生后更需要注意少數(shù)民族聚居群體與周邊漢族群眾的分化乃至排斥的趨勢(shì)，體察該群體內(nèi)部的情緒導(dǎo)向與不安全感，防止少數(shù)民族聚居社區(qū)成為城市中自我封閉的孤島。

　　2.就業(yè)行業(yè)固化與謀求經(jīng)濟(jì)收入改善的矛盾。與社會(huì)融入、心理融入相比，經(jīng)濟(jì)融入既是前兩者的前提，也是少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員融入的首要目的。然而，由于語(yǔ)言、技能、思維方式、生活習(xí)慣等方面的限制，加之普遍的帶工現(xiàn)象和同鄉(xiāng)、親緣關(guān)系為基礎(chǔ)的家庭式經(jīng)營(yíng)的影響，少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員的擇業(yè)領(lǐng)域相對(duì)集中，或集中于苦、臟、累、險(xiǎn)的建筑業(yè)或野外作業(yè)，或集中于薪酬普遍較低的服務(wù)業(yè)。例如，藏族和維族集中于餐飲業(yè)、民族特色相關(guān)產(chǎn)業(yè)，彝族集中于建筑業(yè)、低端服務(wù)業(yè)。長(zhǎng)期集中就業(yè)不僅導(dǎo)致行業(yè)固化和人員集中，就業(yè)發(fā)展能力受限，也容易因弱勢(shì)心理的抱團(tuán)作用使得普通的帶工剝削、勞資糾紛發(fā)酵為群體性事件或惡性事件，也可能演變?yōu)闃O端主義和恐怖勢(shì)力滲透的主要對(duì)象。

　　3.法律意識(shí)匱乏與利益訴求表達(dá)的矛盾。少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體多數(shù)缺乏與市場(chǎng)化相適應(yīng)的就業(yè)觀念的維權(quán)意識(shí)，在利益表達(dá)渠道受阻或社會(huì)救助手段匱乏的情況下，正常的利益表達(dá)或勞動(dòng)糾紛極易增加不必要的誤解或沖突，使得政府與少數(shù)民族務(wù)工群體進(jìn)入二元對(duì)立的惡性循環(huán)狀態(tài)。該群體普遍缺乏勞動(dòng)法律知識(shí)，重人情關(guān)系輕權(quán)利義務(wù)、重口頭協(xié)議輕勞動(dòng)合同，對(duì)最低工資、工傷保險(xiǎn)等方面的法律知識(shí)匱乏，在發(fā)生勞動(dòng)糾紛時(shí)難以有效主張自己的權(quán)利，傾向于采取非常規(guī)途徑解決。一旦發(fā)生勞資糾紛或其他民事爭(zhēng)議就易于采取群體行動(dòng)的策略，并帶有對(duì)其他民族執(zhí)法者的不信任，同時(shí)也存在由于語(yǔ)言文化溝通障礙導(dǎo)致矛盾激化的情況。在這一過(guò)程中，該群體的應(yīng)激反應(yīng)又會(huì)進(jìn)一步在群體內(nèi)部造成對(duì)外不信任的氛圍，從而加劇了群體的封閉性?？梢姡贁?shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員法律意識(shí)淡薄與維權(quán)渠道受阻已成為影響城市民族關(guān)系與發(fā)展穩(wěn)定大局的重要因素，任何處置不當(dāng)都可能影響政府權(quán)威，引發(fā)帶有民族因素的群體性事件，易于成為境外敵對(duì)勢(shì)力向我滲透施壓的口實(shí)，更為危險(xiǎn)的是有可能被境外分裂勢(shì)力或極端宗教組織所利用，煽動(dòng)民族矛盾乃至演變?yōu)榭植酪u擊。

　　4.年齡結(jié)構(gòu)及訴求變化與城市公共服務(wù)的矛盾。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)民工平均年齡呈明顯上升趨勢(shì)，2012年平均年齡37.3歲。結(jié)合少數(shù)民族務(wù)工群體來(lái)看，40歲以上的人員更愿意留在省內(nèi)城市工作，隨遷子女、配偶的人數(shù)也不斷增多，對(duì)城市醫(yī)療、社會(huì)保障有更高期待;與我國(guó)人口總體的老齡化趨勢(shì)相反，藏、維、蒙等少數(shù)民族因執(zhí)行計(jì)劃生育政策相對(duì)更富彈性，其新生代少數(shù)民族務(wù)工人員隨著年齡增長(zhǎng)，步入婚育階段的人數(shù)比例持續(xù)上升，其訴求可能從經(jīng)濟(jì)改善向家庭融入轉(zhuǎn)變。這種變化為我國(guó)城市承接能力提出新挑戰(zhàn)，一方面，在戶籍、醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、公用服務(wù)等方面，若不提供支持政策，該群體可能面臨“融不入、回不去”的窘境，既不利于社會(huì)長(zhǎng)治久安，也不利于我國(guó)民族和諧局面;另一方面，鑒于少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體向小中大型城市集中程度次第增強(qiáng)的流動(dòng)態(tài)勢(shì)，這也對(duì)我國(guó)的城市承載能力和城市化進(jìn)城的整體布局提出了更高的要求。

　　二、引導(dǎo)我國(guó)少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)融入的建議

　　1.將促進(jìn)少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)納入我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作重點(diǎn)，引導(dǎo)城際間少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體均衡流動(dòng)。第一，根據(jù)我國(guó)少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體的分布狀況，靈活調(diào)整不同城市、勞動(dòng)密集型行業(yè)吸納少數(shù)民族工人的政策支持，避免過(guò)于集中。既要重視城市和行業(yè)之間和合理分布，也要充分將不同城市歷史上形成的特定民族的社區(qū)、文化、公共設(shè)施等轉(zhuǎn)化為支持少數(shù)民族務(wù)工群體積極融入當(dāng)?shù)厣畹恼哔Y源。第二，通過(guò)專門性技能培訓(xùn)提高少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)能力。內(nèi)地大城市的工會(huì)、婦聯(lián)、團(tuán)委、社保等政府部門或組織應(yīng)將少數(shù)民族職業(yè)培訓(xùn)納入年度工作計(jì)劃，根據(jù)少數(shù)民族進(jìn)城人員的擇業(yè)傾向和語(yǔ)言特點(diǎn)開展有針對(duì)性的培訓(xùn)。第三，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全國(guó)范圍內(nèi)少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員流出地與流入地政府的工作。流出地政府在源頭上進(jìn)行信息統(tǒng)計(jì)、法規(guī)政策教育、基礎(chǔ)技能培訓(xùn)，流入地政府則在就業(yè)支持和就業(yè)服務(wù)等方面進(jìn)行對(duì)接。

　　2.根據(jù)城市規(guī)模和區(qū)位設(shè)定支持政策，差異化地引導(dǎo)少數(shù)民族務(wù)工人員分散或集中。第一，建制鎮(zhèn)和小城市全面放開戶籍限制，吸引少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員舉家融入。第二，中等城市可以推廣浙江、廣東、湖北等地經(jīng)驗(yàn)，試點(diǎn)將少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工人員納入醫(yī)療、教育和社會(huì)保障體系，并有序放開落戶限制。第三，大型城市以完善公共服務(wù)為先導(dǎo)，在公共行業(yè)部門完善少數(shù)民族語(yǔ)言機(jī)器服務(wù)，既是適應(yīng)城市形象提升的國(guó)際化趨勢(shì)，也是以務(wù)實(shí)態(tài)度增強(qiáng)少數(shù)民族對(duì)內(nèi)地大城市親和力的必要舉措?？沙浞纸梃b美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，內(nèi)地大城市在主要銀行取款機(jī)、地鐵售票機(jī)增設(shè)使用人數(shù)較多的幾種或多種少數(shù)民族語(yǔ)言。

　　3.全國(guó)民族聚居地以外大中城市配額招錄少數(shù)民族語(yǔ)言法律工作人員。第一，司法、執(zhí)法和民族工作部門配備專職民族語(yǔ)言法律人才。法院立案和審判、信訪部門群眾來(lái)訪、司法部門法律援助等相關(guān)崗位都應(yīng)配備少數(shù)民族工作人員，專司該群體法律咨詢與糾紛調(diào)解，有效避免正常勞資爭(zhēng)議或其他民事爭(zhēng)議轉(zhuǎn)化為群體性事件及其他不必要的社會(huì)成本。第二，涉及日常生活和出行的公共部門應(yīng)加強(qiáng)少數(shù)民族語(yǔ)言服務(wù)。尤其在少數(shù)民族相對(duì)集中的社區(qū)或街道的銀行或城市較大的醫(yī)院的業(yè)務(wù)辦理窗口應(yīng)配備一定數(shù)量的少數(shù)民族工作人員，方便少數(shù)民族積極融入主流社會(huì)生活，提高對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的認(rèn)同度和對(duì)當(dāng)?shù)卣南蛐牧?。第三，加大我?guó)少數(shù)民族法律語(yǔ)言人才隊(duì)伍培養(yǎng)力度。目前，西藏、內(nèi)蒙、青海、甘肅等省份已經(jīng)建立起雙語(yǔ)法律人才培訓(xùn)基地，我國(guó)可以在民族類大學(xué)與綜合性大學(xué)相關(guān)語(yǔ)言文化專業(yè)基礎(chǔ)上，加大人才培養(yǎng)力度。

　　4.創(chuàng)新少數(shù)民族進(jìn)城務(wù)工群體聚居地的社區(qū)管理。第一，轉(zhuǎn)變社區(qū)管理模式。通過(guò)服務(wù)、參與型社區(qū)管理模式消解少數(shù)民族務(wù)工群體聚居區(qū)的封閉性，引導(dǎo)該群體走“聚居區(qū)——社區(qū)——城市”的融入道路?？沙浞纸梃b美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在大城市中的少數(shù)族裔社區(qū)管理或社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目中，招募相應(yīng)的少數(shù)族裔學(xué)生從事社區(qū)服務(wù)工作，作為少數(shù)民族與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)之間溝通的紐帶。第二，優(yōu)化社區(qū)服務(wù)內(nèi)容。加強(qiáng)聚居地所在社區(qū)的能力建設(shè)，在房屋出租、治安維護(hù)、衛(wèi)生防疫等基本管理之外，配備專職工作人員進(jìn)行信息采集、就業(yè)服務(wù)、法律知識(shí)宣傳等有針對(duì)性的措施，減少該群體初到城市的不適應(yīng)和學(xué)習(xí)成本，促進(jìn)其盡快融入主流城市生活。