完善我國保障性住房制度的幾點(diǎn)建議

盧祖新

　　住房權(quán)作為公民的基本權(quán)利之一，為世界各國和地區(qū)所普遍承認(rèn)。自新中國成立，尤其是改革開放以來，我國政府為實(shí)現(xiàn)公民的住房權(quán)進(jìn)行了諸多探索和努力。至今，我國住房制度大致經(jīng)歷了“福利房——商品房——商品房+保障性住房”三個(gè)發(fā)展階段。目前，我國已形成以經(jīng)適房、廉租房及公租房為主的住房保障體系，并逐步確立了公租房在我國住房保障體系中的主力軍地位。

　　保障方式的變遷。通過對(duì)包括以租金補(bǔ)貼為主導(dǎo)的美國模式、以政府推進(jìn)為主導(dǎo)的新加坡模式、政府與市場兼顧的香港模式、以市場為主導(dǎo)的瑞士模式在內(nèi)的四個(gè)不同國家或地區(qū)保障性住房制度的比較研究，認(rèn)為保障性住房的發(fā)展一般都經(jīng)歷了由政府集中修建保障性住房到多元化保障方式的變遷。這也啟示我國應(yīng)以多元化的保障方式作為我國保障性住房制度的主流。

　　國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的住房保障義務(wù)。國家之所以應(yīng)當(dāng)承擔(dān)保障公民住有所居的義務(wù)，不僅是我國政府履行國際條約、《憲法》等法律規(guī)范的要求，同時(shí)也是住房權(quán)已從人權(quán)發(fā)展為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利的當(dāng)然結(jié)論。然而，值得注意的是，公民享有住房權(quán)并不意味著政府負(fù)有向每一位居民提供完全住房的義務(wù)。基于資源的有限性、經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展等情況，政府在事實(shí)上也無法給每一位居民均提供住房。故國家承擔(dān)的保障義務(wù)應(yīng)是有限和適當(dāng)?shù)牧x務(wù)。據(jù)此，課題組認(rèn)為國家在住房保障方面應(yīng)當(dāng)著重履行如下義務(wù)：平等提供義務(wù);制度供給義務(wù);多種方式保障的義務(wù);防止“分層與隔離”的義務(wù)。

　　拓寬保障性住房的融資渠道。在融資方面，目前我國保障性住房的主要資金來源包括住房公積金貸款、銀行開發(fā)貸款、社?；?、保險(xiǎn)資金融資、企業(yè)債券融資、土地融資。但上述融資方式在實(shí)踐中都存在一些問題，具體表現(xiàn)為：住房公積金貸款支持保障性住房存在產(chǎn)權(quán)定位缺失、保障性質(zhì)定位不明確、使用和投資違背了政策初衷等問題;銀行信貸融資模式則存在信貸規(guī)模易受限、保障房項(xiàng)目難以符合銀行房地產(chǎn)開發(fā)貸款標(biāo)準(zhǔn)、抵押擔(dān)保和抵押物變現(xiàn)困難等問題;社保基金和保險(xiǎn)資金則分別存在著納入保障范圍人數(shù)少和風(fēng)險(xiǎn)防范薄弱、年收益低的問題;利用政府平臺(tái)公司發(fā)行債券進(jìn)行融資則會(huì)進(jìn)一步增加地方債務(wù)數(shù)量，且資金進(jìn)入地方融資平臺(tái)后很難予以有效監(jiān)控，難以保證全部融資專項(xiàng)用于保障性住房建設(shè);土地資產(chǎn)支持下的地方政府融資其實(shí)主要依靠土地出讓收入，但有關(guān)政策對(duì)土地出讓收入沒有明確定位，且能夠提取作為保障房建設(shè)的土地出讓收入比例很低。針對(duì)上述幾種融資方式運(yùn)行中存在的問題，報(bào)告提出了相應(yīng)建議，以期在保障房建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。此外，房地產(chǎn)信托投資基金在我國作為一種新型融資模式，因其具有其它融資方式無法比擬的優(yōu)越性，可以作為破解我國保障房融資瓶頸的選擇。

　　完善土地供應(yīng)機(jī)制。在土地供應(yīng)方面，當(dāng)前一些地方試點(diǎn)在集體土地上建公租房雖然可以有效緩解公租房建設(shè)在土地供應(yīng)方面的壓力，但其在開展過程中卻面臨諸多法律障礙，這不僅不利于該政策的順利推廣，亦不利于我國保障性住房制度既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。詳言之，集體土地上建公租房政策不僅違背了《土地管理法》第43條關(guān)于集體土地用途的規(guī)定及第63條關(guān)于集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，而且在推行過程中亦存在建設(shè)主體以集體土地作擔(dān)保進(jìn)行融資無法律保障、農(nóng)民成員權(quán)利益易被侵害、城市化后的集體土地之歸屬面臨違憲質(zhì)疑、各主體之間存在利益沖突而難以平衡等法律問題。為化解前述難題，推動(dòng)我國保障性住房制度的順利開展，課題組提出了以下解決路徑：修改我國《土地管理法》，在符合特定條件的前提下，允許集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，以確保政策的合法性;允許參與主體以集體土地作為擔(dān)保財(cái)產(chǎn)進(jìn)行融資，以拓寬建設(shè)主體的融資能力;對(duì)集體土地所有權(quán)主體進(jìn)行法人化改造并以土地股份合作制作為集體土地所有制的實(shí)現(xiàn)形式，從而保證農(nóng)民集體內(nèi)部決策的民主性和自主性及利益分配的合理性;對(duì)《憲法》第10條第1款作出新的合理解釋，避免隨著城市化的發(fā)展，集體土地之歸屬面臨違憲風(fēng)險(xiǎn);加強(qiáng)政府管制，合理平衡集體經(jīng)濟(jì)組織、政府、承租者之間利益沖突。

　　健全分配與退出機(jī)制。保障性住房的分配與退出機(jī)制關(guān)系政府在保障性住房平等提供義務(wù)上的實(shí)現(xiàn)程度。從我國保障性住房制度在實(shí)踐中的發(fā)展?fàn)顩r來看，我國保障性住房制度下各保障房類型的保障對(duì)象逐漸趨同，經(jīng)適房、廉租房的保障對(duì)象將逐漸納入公租房的保障范圍，由此就引發(fā)了公租房的保障對(duì)象層次劃分問題。而在準(zhǔn)入條件方面，則存在戶籍條件的實(shí)質(zhì)不平等及制度設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)模糊問題。為最大限度保證公平，課題組認(rèn)為我國保障性住房的準(zhǔn)入程序應(yīng)嚴(yán)格堅(jiān)持行政公開原則、效率和公正原則、權(quán)利救濟(jì)原則。在退出程序方面，我國保障性住房政策雖確定了退出原因及退出程序，但是在實(shí)踐中卻存在主管機(jī)關(guān)及其具體權(quán)力規(guī)定不明確、缺乏對(duì)行政部門業(yè)務(wù)辦理期限的規(guī)定、退出過渡期的設(shè)定不規(guī)范等問題。所以，為保障住房困難群體的利益，課題組建議政府應(yīng)采取以下措施完善我國保障性住房退出程序：完善規(guī)制文本的操作性規(guī)定;完善退出聽證等權(quán)利保障程序;建立信息動(dòng)態(tài)監(jiān)控平臺(tái);建立部門、地域聯(lián)網(wǎng)機(jī)制;綜合監(jiān)督，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制。

　　規(guī)范日常管理。隨著保障性住房制度在實(shí)踐中的逐步推廣,保障性住房制度的日常管理方面出現(xiàn)的問題也逐漸凸顯。尤其是由于保障性住房的產(chǎn)權(quán)屬性、保障性質(zhì)、分配監(jiān)管機(jī)構(gòu)與日常管理機(jī)構(gòu)的二元化，則使得保障性住房在日常運(yùn)行中所涉法律關(guān)系、糾紛類型復(fù)雜繁多。概言之，保障性住房日常運(yùn)營中的糾紛包括行政許可糾紛、租賃合同糾紛、行政處罰糾紛、物業(yè)管理糾紛。而前述糾紛又因涉及申請(qǐng)人住房權(quán)的可訴性問題、責(zé)任主體不明問題、權(quán)力的法定性及可訴性問題而難以處理。另一方面，保障性住房的物業(yè)管理和社區(qū)建設(shè)管理作為保障性住房后續(xù)管理中的重要環(huán)節(jié)，在實(shí)踐中則存在缺乏健全的法律法規(guī)、物業(yè)服務(wù)提供方式單一、物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不合理、物業(yè)服務(wù)費(fèi)用偏低且收繳困難、實(shí)施維護(hù)及環(huán)境治理困難等問題，以至于極大影響了保障性住房的居住質(zhì)量。為實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展，課題組展開了類型化分析，針對(duì)保障房小區(qū)物業(yè)管理涉及的問題，建議確立“以管謀建”思路;建立健全物業(yè)管理政策法規(guī)體系;探索新的物業(yè)服務(wù)模式;鼓勵(lì)住戶自主管理;制定適合保障性住房小區(qū)的物業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);多渠道募集物業(yè)管理資金針對(duì)保障房小區(qū)社區(qū)建設(shè)涉及的問題，課題組建議：健全、完善公共配套設(shè)施服務(wù);充分發(fā)揮業(yè)主委員會(huì)的作用;鼓勵(lì)居民互助;加強(qiáng)社區(qū)文化建設(shè)。此外，保障性住房小區(qū)的業(yè)主構(gòu)成情形，業(yè)主的權(quán)利義務(wù)及非業(yè)主住戶的權(quán)利義務(wù)等問題，也需要予。以明晰并妥善解決。

　　構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。實(shí)證調(diào)研表明，公租房法律關(guān)系環(huán)節(jié)眾多，糾紛類型和事由多樣化，呈現(xiàn)出“流程長、環(huán)節(jié)雜、主體多、關(guān)系亂”的特點(diǎn);公租房管理模式存在結(jié)構(gòu)性缺陷，多重法律關(guān)系混雜，不利于糾紛的解決;基礎(chǔ)性權(quán)利尚未達(dá)成共識(shí)，且多關(guān)涉立法和權(quán)力的分配，司法權(quán)在應(yīng)對(duì)時(shí)呈現(xiàn)出無所適從的狀態(tài)。建議從以下幾個(gè)方面構(gòu)建和完善相應(yīng)地糾紛解決制度。一是正確區(qū)分法律關(guān)系。以公租房建設(shè)、管理和分配這一流程為線索，厘清各個(gè)環(huán)節(jié)存在的法律關(guān)系。二是合理確定行政機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人的權(quán)利義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在保障性住房建設(shè)、配租和管理環(huán)節(jié)主要享有許可審批權(quán)、租金定價(jià)(變更)權(quán)、監(jiān)督檢查權(quán)、終止許可(解除合同)權(quán)以及處罰權(quán)等職權(quán)職責(zé)。申請(qǐng)人(承租人)享有申請(qǐng)權(quán)、陳述申辯的權(quán)利、監(jiān)督舉報(bào)的權(quán)利、退租的權(quán)利、優(yōu)先承租與優(yōu)先購買的權(quán)利 。申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)包括：如實(shí)陳述、全面履行合同、及時(shí)報(bào)告及退出、合法使用房屋、不得轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)借等義務(wù)。三是尊重規(guī)律，擺脫訴訟中心主義的窠臼，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。美國等國家的經(jīng)驗(yàn)表明，仲裁、調(diào)解、小型審判、早期中立評(píng)估等ADR機(jī)制(替代性糾紛解決機(jī)制)是有效解決社會(huì)保障或者與立法、政策密切相關(guān)糾紛的路徑。公租房的建設(shè)、管理和運(yùn)行，關(guān)涉到國家權(quán)力結(jié)構(gòu)、資源分配、財(cái)政劃撥等憲法性的重大問題，糾紛雙方若只著眼于“是非對(duì)錯(cuò)”，則很難在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)求得問題的解決。建議參照美國在社會(huì)保障領(lǐng)域廣泛適用的ADR制度和法國的調(diào)解專員制度，構(gòu)建公租房法律糾紛仲裁制度。由法院、財(cái)政、房管等部門以及其他法律界的專業(yè)人士組成公租房仲裁委員會(huì)，委員會(huì)的職能包括化解糾紛和向政府提出建議。由此將涉及立法、行政領(lǐng)域而司法不宜介入的事項(xiàng)納入制度化的解決渠道。