碳稅立法研究

毛濤

　　【要報(bào)要點(diǎn)】 近年來(lái)，全球氣溫變暖趨勢(shì)明顯，全球性和區(qū)域性氣候?yàn)?zāi)難頻發(fā)。作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，我國(guó)用實(shí)際行動(dòng)表明了減排溫室氣體的決心。近期碳稅立法成為社會(huì)熱議話題。工業(yè)和信息化部國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作中心毛濤副研究員的研究成果《碳稅立法研究》，對(duì)碳稅立法進(jìn)程、具體制度設(shè)計(jì)、征管流程以及碳稅立法與相關(guān)立法的協(xié)調(diào)，提出了系統(tǒng)建議。

　　一、碳稅立法進(jìn)程

　　碳稅立法不宜急于求成，應(yīng)在探索性立法的基礎(chǔ)上逐步推進(jìn)，最終走向全面立法。在探索性立法階段，應(yīng)以積累立法經(jīng)驗(yàn)為主，從一些溫室氣體排放量大且易于操作的領(lǐng)域下手，或者選擇一些地方行政區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。在選擇試點(diǎn)領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持“抓大放小”原則，優(yōu)先選擇制造業(yè)和發(fā)電業(yè)等溫室氣體排放量較大的領(lǐng)域。在試點(diǎn)區(qū)域選擇時(shí)，應(yīng)采用差異性標(biāo)準(zhǔn)，既選擇一些發(fā)達(dá)區(qū)域，又要選擇一些欠發(fā)達(dá)區(qū)域，還要選擇一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展適中的區(qū)域，以檢驗(yàn)碳稅是否具有普適性。在實(shí)踐性立法階段，在借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更應(yīng)立足我國(guó)實(shí)際情況，結(jié)合我國(guó)的溫室氣體排放狀況、排放源構(gòu)成、工業(yè)結(jié)構(gòu)、科學(xué)技術(shù)水平等因素，設(shè)計(jì)碳稅的計(jì)稅依據(jù)、納稅義務(wù)人、稅目、稅率、減免條件等實(shí)體性要素，以及稅收確定、征收、執(zhí)行、檢查、處罰等程序性要素。建議在“十三五”期間進(jìn)行碳稅立法試點(diǎn)。試點(diǎn)結(jié)束后，應(yīng)對(duì)前期立法經(jīng)驗(yàn)做一評(píng)價(jià)，取其精華，去其糟粕，為全面征收碳稅做準(zhǔn)備。

　　二、 碳稅 立法構(gòu)思

　　??? 1.計(jì)稅依據(jù)。 在征收碳稅時(shí)，最為理想的計(jì)稅依據(jù)是納稅人實(shí)際排放的溫室氣體量。在此種情形下，溫室氣體排放監(jiān)測(cè)顯得尤為重要。但目前我國(guó)溫室氣體排放監(jiān)測(cè)技術(shù)相對(duì)滯后，若按溫室氣體排放量征稅，監(jiān)測(cè)設(shè)備安裝費(fèi)用較高，不符合立法的經(jīng)濟(jì)性?，F(xiàn)階段，運(yùn)用紅外線技術(shù)或化學(xué)實(shí)驗(yàn)等方式，可以精準(zhǔn)地測(cè)算出化石燃料中的含碳量，且價(jià)格低廉，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性。依據(jù)含碳量征碳稅，仍有兩種模式可供選擇：一種是僅依據(jù)化石燃料中的碳含量征稅，可稱為單一模式;另一種是綜合考慮化石燃料的含碳量和能源含量，可稱為混合模式。目前國(guó)外大多數(shù)已經(jīng)開(kāi)征碳稅的國(guó)家和地區(qū)都采用單一模式，僅有荷蘭等少數(shù)國(guó)家采用混合模式。其實(shí)，化石燃料的能源含量與氣候變化無(wú)必然聯(lián)系，不應(yīng)成為碳稅關(guān)注的對(duì)象。故建議以化石燃料中的含碳量作為計(jì)稅依據(jù)。

　　2.征收階段。 在碳稅征收階段選擇上，國(guó)外已開(kāi)征碳稅的國(guó)家和地區(qū)主要采用兩種模式：一種是上游模式，在化石燃料進(jìn)入終端消費(fèi)市場(chǎng)前，針對(duì)生產(chǎn)商或者銷(xiāo)售商征收碳稅;另一種是下游模式，在化石燃料進(jìn)入消費(fèi)市場(chǎng)后，針對(duì)消費(fèi)者征收碳稅。選擇上游模式，僅需對(duì)為數(shù)不多的化石燃料生產(chǎn)企業(yè)或經(jīng)銷(xiāo)商征稅即可，征管效率較高。但采用此模式，稅收價(jià)格信號(hào)呈遞減趨勢(shì)，消費(fèi)者通常僅會(huì)感受到化石燃料價(jià)格在上漲，很難意識(shí)到國(guó)家減排溫室氣體的意圖，將淡化碳稅實(shí)施效果。為更好發(fā)揮碳稅激勵(lì)作用，建議我國(guó)采用下游模式，針對(duì)化石燃料直接消費(fèi)者征稅。

　　3.稅目范疇。 碳稅稅目設(shè)計(jì)與一國(guó)或地區(qū)的溫室氣體排放構(gòu)成密切相關(guān)。建議稅目設(shè)計(jì)采取漸進(jìn)式思路，先對(duì)一些消費(fèi)量大且易于管制的化石燃料征稅，再逐步拓寬應(yīng)稅化石燃料范疇，最終做到全面管制。我國(guó)制造業(yè)、建筑業(yè)、供電業(yè)、供熱業(yè)排放的溫室氣體量較多，占我國(guó)總排放量半數(shù)以上，應(yīng)成為碳稅管制的重點(diǎn)。此外，隨著我國(guó)私家車(chē)數(shù)量急劇上漲，移動(dòng)源排放的溫室氣體量逐年上漲，該領(lǐng)域也應(yīng)受到特別關(guān)注。可率先對(duì)上述領(lǐng)域使用的煤炭、汽油、柴油、天然氣等易于管制的化石燃料課稅，在條件成熟時(shí)逐步擴(kuò)大稅目范圍，把輕型燃料油、重型燃料油、家用燃料油、礦物油、甲烷、丙烷、丁烷、乙烷、戊烷、煤氣、釜餾氣、液化石油氣、輪胎等其他不易管制的化石燃料逐步納入稅目范疇，避免疏漏，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)化石燃料的全面管制。

　　4.納稅義務(wù)人。 納稅義務(wù)人是碳稅的實(shí)際承擔(dān)者。征收階段選擇不同，碳稅的納稅義務(wù)人范疇也會(huì)存在差異。印度、加拿大魁北克省、美國(guó)加利福尼亞州海灣空氣質(zhì)量管理區(qū)等，選擇了上游征收模式，碳稅的納稅人為化石燃料進(jìn)口商、生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商，納稅人范圍相對(duì)集中，數(shù)量也較少。與之不同的是，挪威、芬蘭、瑞典、丹麥等，選擇了下游征收模式，碳稅的納稅人為化石燃料消費(fèi)者，納稅人范圍相對(duì)分散，數(shù)量也較多。此外，像荷蘭這類(lèi)選擇混合模式的國(guó)家，兼用上游和下游模式，碳稅的納稅人較為特殊，既包括化石燃料的進(jìn)口商、生產(chǎn)商或銷(xiāo)售商，也包括化石燃料的消費(fèi)者。在進(jìn)行碳稅立法時(shí)，若我國(guó)選擇以“含碳量”為計(jì)稅依據(jù)，并在消費(fèi)階段征稅的話，最為恰當(dāng)?shù)募{稅義務(wù)人范疇?wèi)?yīng)是購(gòu)買(mǎi)化石燃料的單位和個(gè)人。

　　5.稅率設(shè)計(jì)。 建議我國(guó)碳稅稅率走一條“統(tǒng)一性、低起點(diǎn)、周期性、動(dòng)態(tài)化”的定額稅率路線。統(tǒng)一性指碳稅稅率應(yīng)有一個(gè)較為客觀的制定標(biāo)準(zhǔn)，可先對(duì)排放一噸二氧化碳當(dāng)量的溫室氣體進(jìn)行定價(jià)，然后根據(jù)各種燃料燃燒釋放的溫室氣體量，估算出此種化石燃料應(yīng)適用的稅率;低起點(diǎn)指在碳稅征收之初適用較低的稅率，以逐漸遞增的稅率信號(hào)，引導(dǎo)其選擇使用清潔能源或改進(jìn)治理技術(shù)，盡量減少對(duì)產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響;周期性指在一定的周期內(nèi)，碳稅稅率呈規(guī)律性變化，我國(guó)發(fā)展規(guī)劃通常以5年作為一個(gè)周期，完全可以將5年作為一個(gè)碳稅實(shí)施周期，采用呈規(guī)律的逐年遞增稅率;動(dòng)態(tài)化指在一個(gè)碳稅稅率實(shí)施周期結(jié)束后，應(yīng)綜合考慮上一個(gè)周期的減排效果，國(guó)家能源戰(zhàn)略發(fā)展，以及階段性的減排任務(wù)，制定出下一個(gè)周期應(yīng)適用的稅率標(biāo)準(zhǔn)。

　　6.稅收歸屬。 我國(guó)的稅收歸屬有三種類(lèi)型，分別是中央稅、地方稅、中央和地方共享稅。建議碳稅采用中央和地方共享稅的思路，由國(guó)稅系統(tǒng)負(fù)責(zé)征收，并按照一定的比例在中央和地方間分成。這樣既有利于國(guó)家節(jié)能減排目標(biāo)的宏觀統(tǒng)籌，也有利于調(diào)動(dòng)地方政府參與節(jié)能減排的積極性。

　　7.稅收減免。 在征收碳稅時(shí)，應(yīng)給予新能源、非燃燒用途燃料、清潔電力及域外使用燃料者稅收減免優(yōu)惠，以此確保碳稅征收的合理性和公平性。同時(shí)，基于國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，可以考慮給予鋼鐵企業(yè)、火電企業(yè)、水泥企業(yè)等能源密集型企業(yè)適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，減少碳稅對(duì)經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)面影響。開(kāi)征碳稅后，像電力、天然氣、煤炭等生活必須品的價(jià)格必然會(huì)隨之上漲，城市和農(nóng)村低收入群體所受到的影響較大，可考慮給予這類(lèi)人員相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。

　　三、碳稅的征管流程

　　在征管流程設(shè)計(jì)上，加拿大英屬哥倫比亞省所采用的“源頭保障，終端買(mǎi)單”模式效果較為明顯。當(dāng)化石燃料在該省首次銷(xiāo)售時(shí)，總經(jīng)銷(xiāo)商依據(jù)化石燃料的銷(xiāo)售量向相關(guān)機(jī)關(guān)繳納與消費(fèi)者應(yīng)納碳稅等額的保證金，從總經(jīng)銷(xiāo)商處進(jìn)貨的二級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商應(yīng)按照實(shí)際進(jìn)貨量繳納保證金。同理，在化石燃料進(jìn)入終端銷(xiāo)售市場(chǎng)之前，與二級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商一樣，所有向上級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商進(jìn)貨者，都應(yīng)按照進(jìn)貨量，向上級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商繳納與消費(fèi)者應(yīng)納碳稅等額的保證金。在終端銷(xiāo)售市場(chǎng)，由化石燃料的零售商代收碳稅，并憑借稅收憑證，要求上級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商退還其保證金，以此類(lèi)推，逐級(jí)退還。這種模式具有下述優(yōu)勢(shì)：一方面，化石燃料在某一國(guó)家進(jìn)行首次銷(xiāo)售時(shí)，便可以通過(guò)保證金方式進(jìn)行監(jiān)控，而且這種監(jiān)控貫穿了化石燃料進(jìn)口、批發(fā)、零售等整個(gè)階段，有助于避免偷稅漏稅現(xiàn)象的發(fā)生。另一方面，在終端市場(chǎng)，面對(duì)明確的稅收價(jià)格，有助于促使化石燃料的購(gòu)買(mǎi)者進(jìn)行理性抉擇，避免間接稅所存在的稅收價(jià)格模糊，增加購(gòu)買(mǎi)者模糊消費(fèi)幾率的弊端。

　　在進(jìn)行碳稅立法時(shí)，我國(guó)可借鑒該模式。具體流程如下：第一步：在我國(guó)境內(nèi)總經(jīng)銷(xiāo)商(一級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商)在進(jìn)行化石燃料首次銷(xiāo)售時(shí)，應(yīng)向環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)繳納與終端消費(fèi)者應(yīng)納碳稅等額的保證金。第二步：購(gòu)買(mǎi)化石燃料的二級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商，應(yīng)依據(jù)其采購(gòu)量向總經(jīng)銷(xiāo)商繳納與終端消費(fèi)者應(yīng)納碳稅等額的保證金。同理，在化石燃料進(jìn)入終端消費(fèi)市場(chǎng)之前的所有經(jīng)銷(xiāo)商(包括零售商在內(nèi))都應(yīng)向上一級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商繳納與終端消費(fèi)者應(yīng)納碳稅等額的保證金。第三步：在終端銷(xiāo)售市場(chǎng)，由化石燃料的零售商代收碳稅。第四步：代收碳稅的零售商，應(yīng)以月為單位，向營(yíng)業(yè)場(chǎng)所所在地的國(guó)稅局繳納碳稅，并憑借國(guó)稅局所開(kāi)具的憑證，要求上一級(jí)的經(jīng)銷(xiāo)商退還保證金。以此類(lèi)推，除了化石燃料一級(jí)銷(xiāo)售商外的所有銷(xiāo)售商，都應(yīng)在下級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商出具憑證時(shí)，退還其保證金。第五步：化石燃料的總經(jīng)銷(xiāo)商在收到下級(jí)經(jīng)銷(xiāo)商所提交的納稅憑證后，攜帶相關(guān)憑證及資料向營(yíng)業(yè)場(chǎng)所所在的地的稅務(wù)機(jī)關(guān)申請(qǐng)審核，審核通過(guò)后，憑借審核證明要求環(huán)保機(jī)關(guān)全額退還其繳納的保證金。

　　四、碳稅與排放權(quán)交易的制度協(xié)調(diào)

　　目前北京、上海、天津、湖北、廣東、深圳、重慶等地已開(kāi)展排放權(quán)交易試點(diǎn)。若開(kāi)征碳稅，很可能會(huì)出現(xiàn)管制重合現(xiàn)象，需要對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)。碳稅具有普適性，不管單位，還是個(gè)人，只要購(gòu)買(mǎi)化石燃料，都有繳稅義務(wù)，涉及到最為廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。比較而言，排放權(quán)交易的管制范圍相對(duì)較小，僅限于企業(yè)，個(gè)人被排除之外。需要強(qiáng)調(diào)的是，參與排放權(quán)交易的企業(yè)，往往是一些生產(chǎn)能力較高或高耗能的大型企業(yè)。碳稅對(duì)市場(chǎng)成熟程度要求不高，可以及時(shí)適用。比較而言，排放權(quán)交易對(duì)于市場(chǎng)成熟程度及相關(guān)技術(shù)的要求都很高，實(shí)施難度較大。在對(duì)二氧化碳排放管制時(shí)，可以依據(jù)現(xiàn)有條件，對(duì)碳稅和排放權(quán)交易作出合理分工，最大程度地發(fā)揮兩者的作用?？梢园烟级惖囊?guī)制對(duì)象限定為個(gè)人和生產(chǎn)能力較小的企業(yè)，排放權(quán)交易的規(guī)制對(duì)象限定為生產(chǎn)能力較大的企業(yè)，避免管制重合現(xiàn)象的發(fā)生。