互聯(lián)網(wǎng)時代呼喚軟法硬法的協(xié)同治理

　　——專訪羅豪才教授

　　文/陳驚天 耿振善

　　黨的十八屆五中全會將網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略提升為國家戰(zhàn)略，將會大大促進我國政治、經(jīng)濟、社會、文化的發(fā)展，亦必將帶來法治領(lǐng)域的一系列變化。在全面推進依法治國的大背景下，這不僅關(guān)系著法治中國建設(shè)和網(wǎng)絡(luò)強國戰(zhàn)略的落實，也關(guān)系著偉大的中國夢的實現(xiàn)。為此，本刊執(zhí)行總編陳驚天對第九屆和第十屆全國政協(xié)副主席、致公黨中央主席、中國人權(quán)研究會會長、北京大學文科資深教授、博士生導師羅豪才進行了專訪。

　　驚天：黨的十八屆五中全會提出實施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃，發(fā)展分享經(jīng)濟，實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，并將“網(wǎng)絡(luò)強國”納入“十三五”規(guī)劃，提升為國家戰(zhàn)略。您如何看待中共中央的這一決定?

　　羅豪才：這一決定是中共中央面對深刻復雜變化的國內(nèi)外形勢，在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下作出的恰逢其時的戰(zhàn)略判斷，對于我國的經(jīng)濟社會發(fā)展將會產(chǎn)生長遠而積極的影響。

　　首先，我國已成為名副其實的網(wǎng)絡(luò)大國，互聯(lián)網(wǎng)帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟在GDP中的比重持續(xù)攀升，成為國家經(jīng)濟發(fā)展的重要驅(qū)動力。其次，我國還并非網(wǎng)絡(luò)強國，與發(fā)達國家具有一定差距。我國互聯(lián)網(wǎng)在一些技術(shù)領(lǐng)域還受制于人，沒有完全擺脫對國外硬件和技術(shù)的依賴，互聯(lián)網(wǎng)自主創(chuàng)新仍然存在不足。此外，我國不同地區(qū)間也存在著“數(shù)字鴻溝”，帶來了相應(yīng)的社會和經(jīng)濟發(fā)展問題，以信息化驅(qū)動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)還比較艱巨。

　　人類已經(jīng)進入互聯(lián)網(wǎng)時代，增強國家的互聯(lián)網(wǎng)競爭力勢在必行。在未來全球的競爭中，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的競爭將是一個重要的陣地，建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強國將成為推動我國全方位深化改革的強勁動力來源，“網(wǎng)絡(luò)強國”戰(zhàn)略，是大勢所趨。“網(wǎng)絡(luò)強國”戰(zhàn)略的提出，具有劃時代的意義。

　　陳驚天：黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設(shè)法治中國，黨的十八屆五中全會提出要堅持依法治國。作為一個充滿活力的新事物，互聯(lián)網(wǎng)將會對法治中國建設(shè)產(chǎn)生哪些影響?

　　羅豪才：在我看來，互聯(lián)網(wǎng)時代，既為法治中國建設(shè)帶來了巨大的挑戰(zhàn)，同時也為推動法治中國建設(shè)走向深化提供了良好機遇。

　　互聯(lián)網(wǎng)為人類開辟了一個全新的、廣袤的空間——網(wǎng)絡(luò)空間。在此空間內(nèi)，全球范圍的個人、企業(yè)、組織、政府互相連接，彼此互動，人類經(jīng)濟、文化、社會活動空前活躍?；ヂ?lián)網(wǎng)以其無所不在、無所不能、無出其右的科技魅力，影響著人們的社會觀、價值觀、世界觀，沖擊著傳統(tǒng)的政治秩序、經(jīng)濟秩序、社會秩序等，重塑著人類的生產(chǎn)方式、生活方式和消費方式。在為人類帶來便捷、高效以及繁榮的同時，互聯(lián)網(wǎng)也帶來了前所未有的問題。如經(jīng)濟問題，日益猖獗的網(wǎng)絡(luò)詐騙、網(wǎng)絡(luò)金融犯罪、網(wǎng)絡(luò)知識產(chǎn)權(quán)犯罪等互聯(lián)網(wǎng)犯罪嚴重擾亂了正常的經(jīng)濟秩序，給各國造成了巨額經(jīng)濟損失。再如安全問題，在國家層面，針對主權(quán)國家的網(wǎng)絡(luò)竊密、網(wǎng)絡(luò)攻擊、網(wǎng)絡(luò)煽動、網(wǎng)絡(luò)謠言等行為，嚴重威脅到國家安全和社會穩(wěn)定;在個人層面，公民信息被不法泄露、倒賣、利用，侵犯公民隱私權(quán)的問題前所未有地突出。其他問題也還有很多，如互聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字化、虛擬化、全球化等新特性對社會中固有的一些價值觀念產(chǎn)生了較大沖擊;互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)世界導致“國家”的地理界限愈發(fā)模糊，取而代之的是一種泛國家化趨勢;“社會”的疆界也從現(xiàn)實擴展到網(wǎng)絡(luò)，從線下延伸到線上;“民主”的實現(xiàn)形式與手段將發(fā)生革命性的變化等。以上都是隨著互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展出現(xiàn)的新問題，也是互聯(lián)網(wǎng)時代的法治建設(shè)必須要解決的問題，解決得不好，法治中國建設(shè)就會遭遇巨大阻礙。

　　同時，互聯(lián)網(wǎng)又以其巨大的經(jīng)濟社會影響力推動法治中國建設(shè)走向深化。法治中國要求法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，互聯(lián)網(wǎng)則能夠起到極大促進作用。互聯(lián)網(wǎng)時代，電子商務(wù)、移動互聯(lián)、互聯(lián)網(wǎng)金融、大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等對我們的生產(chǎn)生活各個方面都產(chǎn)生了深遠的影響。傳統(tǒng)的實體社會形態(tài)與互聯(lián)網(wǎng)日益交融，社會結(jié)構(gòu)由金字塔型的層級結(jié)構(gòu)向扁平化網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)演變。在這種網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)中，社會組織類型，以及人與組織關(guān)系模式，都將煥然一新，政府與社會的二元對立和單一的政府主導模式將會極大弱化，政府、社會、公民這三大主體的關(guān)系不再是簡單的主導和被主導的關(guān)系，基于共同利益和目標的互動式關(guān)系將成為主流形態(tài)。這些變化都帶來了強勁的法治需求，對國家治理體系和治理能力提出了更高的要求，用互聯(lián)網(wǎng)思維與法治思維共同推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化就成為國家治理模式創(chuàng)新的必然要求?；ヂ?lián)網(wǎng)時代，將會極大地促進中國特色社會主義法律體系和法治體系內(nèi)容的豐富與發(fā)展，將會為法治國家、法治政府、法治社會建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級提供良好機遇，互聯(lián)網(wǎng)正在引領(lǐng)中國進入法治新常態(tài)。

　　陳驚天：在互聯(lián)網(wǎng)時代，您認為該如何推進法治中國建設(shè)?

　　羅豪才：總的來說，互聯(lián)網(wǎng)時代呼喚軟法之治。軟法是相對于硬法而言的,所謂硬法是指由國家創(chuàng)制的、依靠國家強制力保障實施的法規(guī)范體系。所謂軟法,則是指不能運用國家強制力保障實施的法規(guī)范體系。具體而言,軟法是由國家制定或認可的,行為模式未必十分明確,或者雖然行為模式明確,但是沒有規(guī)定法律后果,或者雖然規(guī)定了法律后果,但主要為積極的法律后果,這些規(guī)則只具有軟拘束力,其實施不依賴國家強制力保障,而是主要依靠成員自覺、共同體的制度約束、社會輿論、利益驅(qū)動等機制。從其表現(xiàn)形態(tài)來看,社會生活中的軟法主要包括以下幾類:一是國家法律、法規(guī)和規(guī)章中那些具有宣示性、號召性、鼓勵性、促進性、協(xié)商性、指導性的法規(guī)范;二是國家機關(guān)制定的諸如綱要、指南、標準、規(guī)劃、裁量基準、辦法等大量的規(guī)范性文件;三是政治組織特別是執(zhí)政黨制定的章程和規(guī)范性文件;四是社會共同體制定的章程和規(guī)范性文件。

　　互聯(lián)網(wǎng)以其嶄新的特性改變著世界，同時也對我們的治理理念和治理模式帶來了新的挑戰(zhàn)，提出了新的要求?；ヂ?lián)網(wǎng)思維強調(diào)“民主、開放、參與、共享”，互聯(lián)網(wǎng)時代的法治建設(shè)，不應(yīng)是簡單的政府管制，而應(yīng)是政府與社會、市場溝通互動、協(xié)作共建的秩序，實現(xiàn)政府、市場、社會的建設(shè)性合作。

　　傳統(tǒng)上的國家管理以國家強制力為后盾，以硬法為主要手段，在行為模式上采用“命令—服從”和“違法—制裁”模式。面對互聯(lián)網(wǎng)的廣泛參與、多元共治等特性，這種模式在管理上面臨一些矛盾，如傳統(tǒng)立法的相對滯后與互聯(lián)網(wǎng)飛速發(fā)展的現(xiàn)實之間的矛盾，如傳統(tǒng)層級式管理與當下扁平化現(xiàn)實之間的矛盾等。由此帶來一些不利后果，如管理滯后，在很多領(lǐng)域出現(xiàn)法律空白和監(jiān)管真空;如規(guī)制不適，硬法相對固化的管理方式難以適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)的變動性、開放性、包容性，從而導致規(guī)制效果不佳等后果。

　　而軟法在創(chuàng)制、形成、實施上都帶來一系列新的變化。軟法由社會多元主體共同制定，內(nèi)容廣泛，形式多樣，制定程序靈活，能迅速出臺彌補硬法空白。更重要的是軟法不是簡單依靠國家強制力，而是主要借助輿論、媒體、道德與社會影響力，以及自律、互律機制的運用來實現(xiàn)其效果，試錯成本更小，適用性更強、執(zhí)行效率更高，更能適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時代的法治需求。可以說，軟法為互聯(lián)網(wǎng)時代的法治發(fā)展提供了絕佳的治理工具，而互聯(lián)網(wǎng)時代為軟法的充分發(fā)展提供了廣闊空間。

　　陳驚天：以您看來，互聯(lián)網(wǎng)時代的法治重點將是軟法之治，那么您認為我們當前該如何推進軟法治理呢?

　　羅豪才：我認為要推進互聯(lián)網(wǎng)時代的軟法治理，需要做好以下幾個方面的工作：一是要完善軟法規(guī)范體系建設(shè)。要重視現(xiàn)有國家法律、法規(guī)和規(guī)章中的非強制性的軟法規(guī)范，充分發(fā)揮其宏觀指導和激勵促進作用。要積極鼓勵相關(guān)主管部門創(chuàng)制非強制性的、引導性的規(guī)范性文件。如在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展領(lǐng)域，今年國務(wù)院先后出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、《關(guān)于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，央行等十部委出臺《關(guān)于促進互聯(lián)網(wǎng)金融建設(shè)發(fā)展的指導意見》等，這些綱要、指南、標準、規(guī)劃等的出臺，對整個行業(yè)發(fā)展均產(chǎn)生了積極影響。同時，我們還要大力推進社會組織的健康發(fā)展，支持行業(yè)組織、中介組織、自治組織積極參與治理，創(chuàng)制治理規(guī)范，推動治理完善。多舉措并舉，完善軟法規(guī)范體系建設(shè)。二是要積極探索創(chuàng)新柔性實施機制。要充分尊重社會多元主體，在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，多利用商談建議等非強制性手段實現(xiàn)治理功效。要積極倡導標準化建設(shè)，要強調(diào)自律與互律，不斷完善包括司法在內(nèi)的監(jiān)管體系，完善治理模式，提升治理能力，更好實現(xiàn)規(guī)制效果。三是要進一步建立和健全規(guī)范審查機制，解決好軟法與軟法、軟法與硬法的沖突現(xiàn)象。要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。要加強備案審查制度和能力建設(shè)，針對硬法規(guī)范和軟法規(guī)范的不同特點，設(shè)立區(qū)別化的審查機制，確保無論是硬法還是軟法，都統(tǒng)一納入備案審查范圍，都統(tǒng)一在憲法“一元”之下，維護法治統(tǒng)一。

　　陳驚天：既然軟法治理對于互聯(lián)網(wǎng)時代具有如此重要的意義，更深入地講，作為治理的前提和基礎(chǔ)，您認為我國軟法發(fā)展需要注意哪些問題呢?

　　羅豪才：首先，要進一步加強軟法基礎(chǔ)理論研究。沒有科學的軟法理論就不可能存在理性的軟法實踐。軟法理論的貧弱必然會造成軟法之治的貧血。軟法的興起和發(fā)展有著深刻的哲學背景和認識論根源，符合人類認識規(guī)律。軟法研究是在全球治理和公共治理背景下形成的，對法學領(lǐng)域內(nèi)的國家中心主義和形式主義法律觀作了反思和修正，補充、完善了法律理念，推動了法治和社會發(fā)展。我們應(yīng)加強對軟法相關(guān)的社會文化根基的挖掘，提升軟法的理論品質(zhì)，為軟法的深入持久發(fā)展打下更堅實的基礎(chǔ)。對于互聯(lián)網(wǎng)時代的軟法，要研究互聯(lián)網(wǎng)的特點，把握其發(fā)展脈絡(luò)，遵從其發(fā)展規(guī)律，熟悉其技術(shù)平臺，總結(jié)出符合我國國情的軟法理論，為我國互聯(lián)網(wǎng)時代的法治建設(shè)注入新鮮的血液。

　　其次，我們應(yīng)更進一步貼近現(xiàn)實，加強對軟法運作實踐的總結(jié)。實踐是軟法研究取之不盡用之不竭的素材庫和資料庫，也是檢驗軟法理論的實驗場。加強實踐總結(jié)，將有利于創(chuàng)新軟法理論、擴展軟法領(lǐng)域、完善軟法治理。對于互聯(lián)網(wǎng)時代出現(xiàn)的法律問題，現(xiàn)有的軟法能夠調(diào)整解決的，要積極總結(jié)經(jīng)驗，推而廣之。不能解決的，要鼓勵各方探索新型的軟法之治，在不斷的軟法治理實踐中創(chuàng)新和豐富我國的軟法體系。

　　陳驚天：互聯(lián)網(wǎng)時代要大力推行軟法之治，是否意味著硬法就不再那么重要了呢，您如何看待軟法和硬法在社會治理中的關(guān)系?

　　羅豪才：互聯(lián)網(wǎng)時代需要加大力度推動軟法的發(fā)展。但提倡軟法并不意味著不要硬法，軟法硬法協(xié)同共治才是現(xiàn)代社會治理的大勢所趨。軟法和硬法同為現(xiàn)代法的基本表現(xiàn)形式，二者功能互補、剛?cè)嵯酀谌嫱七M依法治國、建設(shè)法治國家中都是不可缺少的。當然，由于二者在特征、理念、運作機制等方面的不同，其作用的領(lǐng)域和發(fā)揮的功能也有區(qū)別。依其功能和特點，有的場合下是以硬法為主，以軟法來配合;有的時候則要以軟法為主要治理手段，而以硬法為輔助。

　　我國自改革開放后，隨著法律創(chuàng)制活動的全面展開和加速進行，立法機關(guān)為規(guī)范公共關(guān)系創(chuàng)制了一大批硬法制度，公法體系中的硬法規(guī)范日見增多。不過，就二者在公法體系中所占比例而言，軟法規(guī)范在數(shù)量上要逐漸明顯地超過硬法，這是法治化的一種必然現(xiàn)象。公域之治的核心是公權(quán)力問題。對公權(quán)力要全面看待，對其消極面要加以制約，既要加以硬法約束，也要注重軟法主導下自我約束機制的建立。另一方面，也要發(fā)揮公權(quán)力積極能動作用，給其發(fā)揮空間。歷史地看, 我國缺乏法治傳統(tǒng), 硬法體系不夠完善，在公權(quán)力制約方面，來自硬法的約束既不全面、也不深刻, 政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、合作規(guī)范、專業(yè)標準等類型的軟法, 自然就成了我國公域之治的最大本土資源?，F(xiàn)實地看, 硬法的發(fā)展仍然明顯滯后于公域的擴張, 無法有效滿足公域之治的需要, 軟法在填補法律空白、調(diào)整公共關(guān)系、規(guī)范公共權(quán)力、實現(xiàn)公域之治方面,扮演著不可替代的角色, 公域之治因此需要一如既往地倚重軟法。在我國的公域中軟法與硬法基本上形影不離。我們或許可以發(fā)現(xiàn)少數(shù)軟法發(fā)達、硬法落后的領(lǐng)域, 但恐怕很難找到只有硬法而無軟法這樣一個純粹領(lǐng)域。硬法與軟法在法治化進程中的并行不悖、在推動公域之治時的齊心協(xié)力, 已經(jīng)成為我國法治的典型本土特色。

　　互聯(lián)網(wǎng)時代的法治中國建設(shè)，在大力推動軟法發(fā)展的同時，也要繼續(xù)完善硬法規(guī)范。我們倡導在憲法框架下軟法和硬法相結(jié)合的“一元多樣混合法”治理模式，既發(fā)揮硬法的基礎(chǔ)性、框架性調(diào)整功能，也發(fā)揮軟法的延伸性、輔助性規(guī)范作用，綜合運用軟法之治與硬法之治這兩種方式，全面回應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)社會多樣化利益訴求，為順利實現(xiàn)“兩個一百年”目標，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供有力法治保障!