編者按：2015年12月27日，《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》對外發(fā)布。這是黨中央、國務院首次就法治政府建設聯(lián)合發(fā)文。綱要對法治政府建設作出了總體設計和全面規(guī)劃，確定了法治政府建設的總藍圖和路線圖、施工圖。綱要圍繞“到2020年基本建成法治政府”這一目標，不僅提出了主要任務和具體措施,還提出了衡量標準、組織保障和落實機制等。與10年前國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》相比，有哪些是一脈相承的?又有哪些不同?《法制日報》記者采訪了中國法學會常務理事、中國法學會學術委員會委員、國家行政學院法學部主任胡建淼教授。

　　□法制網(wǎng)記者萬學忠　　

　　法治政府建設不僅僅是政府的事

　　記?? 者：《法治政府建設實施綱要》前不久出臺,這讓人馬上聯(lián)想起2004年出臺的《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱2004版綱要)。前者是由黨中央和國務院聯(lián)合下發(fā)的,后者則是由國務院下發(fā)的。發(fā)文主體不同,意味著什么?

　　胡建淼：確實,《法治政府建設實施綱要》(以下簡稱2015版綱要)一公布,我們首先注意到,發(fā)文主體發(fā)生了變化,那就是從國務院的單獨發(fā)文到由黨中央和國務院聯(lián)合發(fā)文。這一主體的變化有兩個方面的考慮:

　　一是從文件依據(jù)上說,《法治政府建設實施綱要》無疑是以黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》為依據(jù)并以落實《決定》的各項要求為任務?！稕Q定》明確要求“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面”,這是把黨的領導貫徹到依法行政、建設法治政府全過程和各方面的體現(xiàn)。

　　二是從工作性質上說,法治政府建設是一個系統(tǒng)工程,它不僅僅是政府的事,也是全黨、全國、全社會的事。

　　“法治政府”內涵比“依法行政”更豐富

　　記?? 者：兩者同為“實施綱要”,但“2015版綱要”圍繞“法治政府建設”,“2004版綱要”圍繞“全面推進依法行政”?！胺ㄖ握迸c“依法行政”相比,內涵和外延有何不同?

　　胡建淼：這與“依法行政”與“法治政府”之間的關系有關。第一,“依法行政”屬于法治行為的范疇,“法治政府”屬于法治目標的范疇。它們之間首先是行為與目標之間的關系:依法行政是為了建設法治政府;法治政府建設通過政府的依法行政來推進。

　　第二，“依法行政”工作與“法治政府”建設工作的范圍還是有所不同?！胺ㄖ握苯ㄔO工作主要是“依法行政”,但“依法行政”工作并不是“法治政府”建設工作的全部,“法治政府”建設工作比“依法行政”工作廣得多、全面得多。

　　“2015版綱要”以“法治政府”而不是“依法行政”為基點,便于到時衡量和評估目標的實現(xiàn)程度,在內容上對“法治政府”建設工作的布置顯然更為全面。

　　記?? 者：“2015版綱要”提出了“實行法治政府建設與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府建設相結合”的原則?！胺ㄖ握眱群话ā皠?chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府”?

　　胡建淼：這種提法有助于科學地界定“法治政府”的內涵,理順了法治政府與創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府的關系,防止把“法治政府”變成什么都可裝的“大口袋”。我們要建設的法治政府離不開創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府,但又不能認為創(chuàng)新政府、廉潔政府、服務型政府就等同于法治政府。

　　首次提出法治政府的衡量標準

　　記???者：兩個綱要相比,你認為最大的區(qū)別是什么?

　　胡建淼：兩個綱要之間首先有傳承關系,“2015版綱要”顯然是在“2004版綱要”的基礎上制定的。有許多內容,諸如概念、目標、基本要求、具體措施等,有不少保留了原來的規(guī)定。“法治政府”這個目標概念最早就是“2004版綱要”第一次規(guī)定的。

　　其次，“2015版綱要”極大地創(chuàng)新和豐富了法治政府建設的理論和工作要求,它是通過對過去10年來法治政府建設取得各項成就的基礎上總結而形成的一個新成果。我認為兩個綱要的最大的區(qū)別就在于解決了法治政府的衡量標準。

　　記?? 者：“總體目標”不能代替“衡量標準”?

　　胡建淼：是的?！?015版綱要”不僅提出了總體目標,還提出了衡量標準?？傮w目標是:“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”;衡量標準是:“政府職能依法全面履行,依法行政制度體系完備,行政決策科學民主合法,憲法法律嚴格公正實施,行政權力規(guī)范透明運行,人民權益切實有效保障,依法行政能力普遍提高。

　　“2015版綱要”沒有將“總體目標”簡單地代替或等同于“衡量標準”。法治政府的“衡量標準”是圍繞和依據(jù)“總體目標”設計的,二者是有區(qū)別的。

　　黨和政府共同推動力度更大

　　記???者：和十年前相比,法治政府建設的歷史背景發(fā)生了哪些變化?

　　胡建淼：十年前是適應加入世貿組織的需要,十年后是建設小康社會的需要,是落實十八屆四中全會“全面推進依法治國”戰(zhàn)略布局任務的體現(xiàn)。

　　十年前“法治政府”建設目標剛剛提出,依法行政實踐總體處于起步階段,行政機關的內外基礎都沒有現(xiàn)在這么好。現(xiàn)在,全國推進依法行政、建設法治政府取得了廣泛的成效,法治政府建設已上升到黨和政府共同推動的層面,相對會容易一些,離目標的實現(xiàn)更接近一些。

　　記?? 者：在法治政府建設的推進機制上,新綱要有哪些亮點?

　　胡建淼：新綱要的“亮點”不少。但我個人印象最深的是兩項:一是把黨政主要負責人確定為履行推進法治政府建設第一責任人,將建設法治政府擺在工作全局的重要位置,這就意味著各級黨委書記和行政首長都是第一負責人。

　　二是政府必須做法治政府建設年度報告。新綱要要求,縣級以上地方各級政府每年第一季度要向同級黨委、人大常委會和上一級政府報告上一年度法治政府建設情況,政府部門每年第一季度要向本級政府和上一級政府有關部門報告上一年度法治政府建設情況,報告要通過報刊、政府網(wǎng)站等向社會公開。

　　首次和“經(jīng)濟社會規(guī)劃”同步同期

　　記?? 者：你如何評價新綱要?

　　胡建淼：新綱要是我國“十三五”期間的一個法治建設綱要,是未來5年法治政府建設的行動指南。我們每五年都會制定一個國民經(jīng)濟發(fā)展的五年規(guī)劃,我們也有過其他方面的發(fā)展規(guī)劃或者綱要,如教育發(fā)展綱要、人才發(fā)展綱要、促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要等,但制定一個和“十三五”同步同期的法治規(guī)劃,建國以來還是第一次。

　　新綱要與黨的十八大及二中、三中、四中、五中全會精神有高度的關聯(lián)性。

　　2012年11月,黨的十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標之一,并同時確定了完成這一重任的時間表:到2020年“法治政府基本建成”。

　　2013年2月,十八屆二中全會審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》,要求深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開,健全部門職責體系,建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

　　2013年11月,十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》,將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標,提出了“建設法治政府和服務型政府”的任務。

　　2014年10月,十八屆四中全會通過了《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》,對“深入推進依法行政,加快建設法治政府”作了全面部署,明確提出了“加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”的任務。

　　2015年10月,十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》?！斗ㄖ握ㄔO實施綱要》是十三五期間和“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃”相配套的法治建設規(guī)劃,它是對黨的十八大及二中、三中、四中、五中全會所確立的法治政府建設目標任務的具體落實。