黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱決定)，對推進我國依法治國作了全方位的論述和重要部署。黨中央專門召開全會，就依法治國作出決定，這在黨的歷史上是第一次。《決定》提出了依法治國的一系列新思想、新觀點，提出了180多項重大改革措施。如何認識《決定》的重要意義?怎樣解讀全會精神?本刊專訪了著名法學家應松年教授。

　　記者：黨的十八屆四中全會以依法治國為主題，有什么重要意義?

　　應松年：法治的發(fā)展和推進要有藍圖、有步驟。以依法行政為例，1993年，八屆全國人大一次會議通過的《政府工作報告》指出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事”，確定了依法行政原則。1999年，國務院發(fā)布《關于全面推進依法行政的決定》，提出了全面推行依法行政的任務和要求，依法行政在全國各級政府中得以實施。2004年，國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出了“全面推進依法行政，建設法治政府”的目標和要求。這次黨的十八屆四中全會又提出了關于依法行政和法治政府建設的具體要求。依法行政的推進就是有藍圖、有步驟、有目標、有要求的，目前來看，依法行政和法治政府建設開展得比較順利。

　　1997年，黨的十五大明確提出了依法治國的方略，黨的十六大和十七大都重申了依法治國的基本方略，但是依法治國到底應該從哪些方面著手，我們的目標是什么，我們的要求是什么，應該怎么做，沒有一個藍圖，也沒有一個時間表。黨的十八大提出，要在2020年建成小康社會，依法治國的基本方略全面落實，法治政府基本建成。這就為依法治國提出了一個時間表。黨的十八屆四中全會首次以法治為主題，審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是把十八大提出的意見具體化了，為依法治國提供了一個藍圖，一個推進的方向和目標。

　　記者：黨的十八屆四中全會作出的《決定》對法治中國建設提出了哪些目標和要求?

　　應松年：《決定》提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。

　　“社會主義法治體系”，這是一個新提法，也是《決定》的一個亮點。“社會主義法治體系”與 “社會主義法律體系”是不同的。法律體系是法治體系的一部分。法治體系的內涵是更廣泛的，除了包含法律體系外，還包括法律的貫徹執(zhí)行，法律的實施，包括法律實施過程中糾紛的解決機制等?？偨Y起來，《決定》提出的社會主義法治體系包括五大部分：一是完備的法律規(guī)范體系;二是高效的法治實施體系;三是嚴密的法治監(jiān)督體系;四是有力的法治保障體系;五是完善的黨內法規(guī)體系。

　　除了這個五大體系以外，《決定》提出了六個任務：一是完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施;二是深入推進依法行政，加快建設法治政府;三是保證公正司法，提高司法公信力;四是增強全民法治觀念，推進法治社會建設;五是加強法治工作隊伍建設;六是加強和改進黨對全面推進依法治國的領導。

　　記者：社會主義法治體系也包含了黨內法規(guī)體系，這是一個新提法。對此，應當怎樣解讀?

　　應松年：《決定》一方面強調了在法治建設過程中黨的領導作用，另一方面強調了黨內法規(guī)體系建設。這是從嚴治黨的一個表現(xiàn)。從嚴治黨，怎么治呢?也是用法治，用黨的法規(guī)體系來規(guī)范和約束執(zhí)政黨的行為。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，也要按照憲法和法律執(zhí)政。

　　記者：《決定》強調，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政。對于加強憲法實施，您有什么希望或建議?

　　應松年：依憲治國、依憲執(zhí)政這個提法非常好，關鍵在于落實。加強憲法實施，我提兩點希望或建議，供探討。

　　一是可以考慮在具體的案件中引用憲法作為判案依據(jù)。2001年，有山東青島的三名考生曾對教育部提起訴訟，認為教育部作出的關于2001年全國普通高校高等教育招生計劃的行政行為違反了憲法關于教育權的規(guī)定。但是我們沒有援引憲法來判案的先例。這個改革起來可能難度比較大。

　　二是加強對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的違憲違法的監(jiān)督力度?！稕Q定》有關憲法實施和監(jiān)督的論述里有一點提的特別好，就是要完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度。憲法監(jiān)督就包括對法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件違憲違法的監(jiān)督審查。我國的《立法法》里有相關的規(guī)定，實踐中也有這樣的案例。

　　我國《立法法》第90條和91條詳細規(guī)定了對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法監(jiān)督的程序。其中包括：全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法，可以向制定機關提出書面審查意見;可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會這五大單位，以及其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織或公民個人如果認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲違法，都可以向全國人大會常委會書面提出進行審查的要求。但這其中有沒有區(qū)別呢?有區(qū)別。五大單位提出的審查要求，經(jīng)全國人大常委會工作機構審查后，必須要做出回答;而其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的審查要求，全國人大常委會工作機構審查后，在必要時給予回答。

　　《立法法》頒布后，發(fā)生了孫志剛事件。孫志剛事件引發(fā)了三個博士提請全國人大常委會審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是否違憲。收容遣送涉及到人身自由，有關人身自由的強制措施，屬于法律絕對保留事項，只能由法律規(guī)定，由行政法規(guī)規(guī)定顯然是違憲違法的。當時我參加了國務院組織召開的討論會，國務院作出決定，廢止了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》。這個行政法規(guī)雖然不是由人大常委會撤銷的，但它的廢止根源于《立法法》里有關憲法監(jiān)督的規(guī)定。勞動教養(yǎng)制度也有這個問題。但是，除了孫志剛事件以外，再也沒有聽說過類似的案例。

　　所以，我國《立法法》的相關規(guī)定和司法實踐，有兩個問題。一是因違憲違法被撤銷、糾正的案例有沒有、怎樣處理不公開;二是在程序上，其他國家機關和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提出的違憲違法監(jiān)督審查要求，全國人大常委會工作機構審查后，在必要時給予回答，在不必要時，可以不回答。我覺得，這兩點可能需要改革。實際上，對所有主體提出的違憲違法監(jiān)督審查要求，都必須要有一個答復。行政法規(guī)、地方性法規(guī)公開施行，如果老百姓提出行政法規(guī)、地方性法規(guī)違憲違法，這就沒什么可保密的，可以公開。答復程序也很簡單，第一是收到程序，告訴申請人已經(jīng)收到請求。第二，審查后告知申請人處理結果。告訴申請人所申請的事項是否有問題，如果有問題交給哪些機構處理，要經(jīng)過怎樣的處理程序，審查結果在何時公開。

　　這里還有一個問題，就是對規(guī)章、其他規(guī)范性文件怎么監(jiān)督審查，目前法律沒有規(guī)定。我國最好建立一個統(tǒng)一的制度，把行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的監(jiān)督審查都包含進去。這樣，憲法的實施才會向前邁一大步。

　　記者：《決定》關于依法行政、法治政府建設的論述有哪些亮點?怎樣進一步推進法治政府建設?

　　應松年：依法行政、建設法治政府是依法治國的核心內容。依法行政就是指政府要依照法定權限和程序行使權力，履行職責?！稕Q定》對法治政府建設提出了六個基本要求：職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。這與2004年《全面推進依法行政實施綱要》中依法行政的要求相比，稍微有些修改，基本精神是一致的。

　　《決定》有關法治政府建設論述的第一個亮點，就是提出依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，建立權力清單制度。政府的機構、職能、權限都跟后面的權力清單有聯(lián)系。我理解，這就是說，權力清單要于法有據(jù)，法無明文授權不可為。政府、政府機構有哪些職權?權力清單怎么列出來?這涉及到政府組織法的健全、完善。

　　政府組織法包括國務院組織法、地方各級人民政府組織法、部門組織法。我國現(xiàn)在有國務院組織法和地方各級人民政府組織法，部門組織法在1982年沒有制定出來，只有一個三定方案或者說三定規(guī)定把政府部門的權限寫進去了。我們首先應盡快制定部門組織法。因為雖然三定規(guī)定把政府部門的權限寫進去了，但三定規(guī)定畢竟不是法律。制定了部門組織法，由國務院組織法、地方各級人民政府組織法、部門組織法為主要內容的政府組織法的框架就搭建起來了。有了組織法作依據(jù)，政府職權怎樣進一步落實、細化，還要制定單行法予以規(guī)定。比如，公安部門的職責是保證社會治安，這就需要有戶籍管理的法律。公安在戶籍管理方面有哪些具體權力，由單行法規(guī)定。這樣，組織法和單行法的權力歸納到一起，權力清單就是這樣來的。

　　對權力清單，還應該有個審查評議機制?，F(xiàn)在政府部門多頭管理、職責交叉飽受詬病。比如水的問題，權力清單出來之后，這個部門也管水，那個部門也管水，這就麻煩了。再比如現(xiàn)在的商標廣告審批，管理機構多的不得了。所以，需要對權力清單是否科學合理進行審查評議。誰來評議呢?一是行政機關內部評議;二是專家和老百姓評議，要公開征求專家和老百姓的意見;三是最終要由人大審議。

　　要做到政府程序、責任法定化，相應的法律還不健全。行政機關有很多問題都出在程序上。我國的《行政程序法》還沒有制定。目前，《行政處罰法》《行政許可法》等單行法對行政程序有相應的規(guī)定，一些地方政府也出臺了行政程序的規(guī)章，我覺得制定《行政程序法》的條件已經(jīng)成熟了。

　　第二個亮點，就是明確了重大行政決策的法定程序，提出建立重大決策的終身責任追究制度和責任倒查機制。

　　《決定》明確提出，要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。首先是公眾參與。舉例來說，各地由PX項目引發(fā)的群體性事件頻頻發(fā)生，為什么?政府在引進PX項目時，沒有公眾參與。等PX項目要上馬了，老百姓知道了，反對這個項目，就鬧起來了。有人說，公眾參與能使政府決策更正確、更科學，這是因為老百姓有很多好的主意、建議，要多聽取老百姓的意見，這完全正確。還應該看到，通過參與，政府與公眾的有效溝通可以讓老百姓更支持和擁護政府的決策。

　　然后是專家論證。還以PX事件為例，到底PX事件對環(huán)境有什么影響，有多大影響?經(jīng)過專家科學論證，可以幫助老百姓判斷，這個決策到底科學不科學。前些天談論的轉基因食品，有害還是無害?吃還是不吃?大家都不知道。最后幾個科學家出來說話，我稍微有點相信了。所以，專家論證是必要的。當然，專家論證應當科學、嚴謹、公正，我希望將來對專家論證有專門規(guī)定。一是專家來源應當多元化。不能說有15個專家參與論證，其中的大部分都來源于同一個機構。二是回避原則，如果專家論證的項目或產(chǎn)品和自己單位的利益緊密相關，就應當回避。

　　在重大行政決策方面，公眾參與和專家論證這兩條是最重要的，后面還有合法性審查、風險評估和集體決策等法定程序。我們現(xiàn)在的集體決策往往形式上是集體討論，但一把手在決定前先說了話，實際上也就是拍了板。因此可以考慮在集體討論時，年輕的、職位低的先發(fā)言，年長的、職位高的后發(fā)言，一把手要最后發(fā)言。讓每個人都有發(fā)表意見的機會，避免掌握決策權的領導引導決策。這些在制定《行政程序法》時都可以加以規(guī)定。

　　在重大行政決策時，還要進行成本效益分析。比如，有的地方政府提出，義務教育延伸到高中階段。這就要進行調查，這個地方有多少孩子，入學率多少，政府有沒有財力在高中階段提供義務教育。如果重大決策事項是在全國推行，那更要詳細地計算，需要投入多少成本，會產(chǎn)生什么效益，可能有哪些風險和不利后果等。目前，我們政府這方面的工作還有待加強。

　　第三個亮點就是政務公開說的非常好，非常透。公開問題是政府工作最重要的一個領域，是影響最大的一項制度?！稕Q定》提出了以公開為常態(tài)、不公開為例外的原則，這就意味著，除了法律另有規(guī)定外，所有事項都要公開。同時，明確了要決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。這對我們國家的法治建設有非常重要的意義。

　　記者：《決定》強調，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。您認為怎樣實現(xiàn)法治國家、法治政府、法治社會一體建設?

　　應松年：我們最早在1993年提出了依法行政。在依法行政推進過程中就感覺到，依法行政是依法治國的一個部分，依法行政和依法治國要共同推進才行。所以到1997年的時候黨的十五大提出來要依法治國，建設社會主義法治國家。2004年，國務院發(fā)布的《全面推進依法行政實施綱要》提出依法行政的目標是建設法治政府。隨著經(jīng)濟社會飛速發(fā)展，我們發(fā)現(xiàn)，建設法治國家和法治政府，離不開法治社會。因為如果公民的法律意識不提高，不能把守法作為一個基本的要求，把法治作為一個信仰，法治國家和法治政府就很難推進。所以，黨的十八大以后，又提出法治社會的建設目標，并且要求法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

　　我是非常贊成法治國家、法治政府、法治社會一體建設的。當前最重要的，是政府要依法行政，老百姓要自覺守法，政府和老百姓之間的關系要處理好?，F(xiàn)在，老百姓權利意識有所覺醒，這是件好事情。大多數(shù)老百姓會用理性的方法來維護自己的權利，但是，也會有少數(shù)人用不理智、不理性的手段來要主張自己的權利，甚至于他所要求的已經(jīng)超過他應該受到保護的權利的范圍。

　　怎么才能夠使公民能夠理性起來，提高法律意識，自覺守法?全會《決定》有很長的篇幅講法治社會建設，相當不錯。我認為，當前，還可以從兩方面入手，推動法治社會建設。

　　第一，政府應該做守法誠信的榜樣。有什么樣的政府就有什么樣的老百姓，有什么樣的老百姓就有什么樣的政府。法治政府和法治社會必須一體推進。我們要求老百姓能夠守法，尊重法律，政府自己更要做到守法。除了做守法的榜樣外，政府還要做誠信的榜樣，對不守法、不誠信的行為要嚴厲懲治。

　　以食品安全為例。政府應當對食品安全問題嚴格把關。我們以前看過一些報道，政府的市場監(jiān)管或執(zhí)法人員和不法商販相互勾結，導致偽劣食品流入市場。對這樣的行為應當嚴厲處罰。香港的很多食品是大陸供應的，為什么大家認為香港的食品是可以放心吃的呢?無非就是兩條，一是因為香港食品檢查制度非常嚴格，把好了入口關;二是執(zhí)法嚴格，沒有尋租的空間。這樣食品供應者也會比較謹慎。既然香港能做到，相信我們的政府也能把大陸的食品安全問題治理好。

　　第二，把公民法治教育作為政府的重要任務。我們的普法宣傳已經(jīng)到“六五”了，但是效果還是不夠。尤其對于農(nóng)村的法治教育和宣傳來說，任務更是艱巨。政府要有更大的決心、下大力氣才能真正推動法治社會建設。

　　記者: 《決定》提出，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立健全司法人員履行法定職責保護機制。對此，您有何評價?您對我國的司法改革有什么建議?

　　應松年：《決定》強調了司法不公對社會公正的致命破壞作用，這句話說的很好，很尖銳。建立領導干部干預司法活動的記錄、通報和追究制度，這是個好制度，對于推進司法公正無疑是有益的。在具體辦案過程中，有些領導會批示：“請依法辦理”。表面上看，沒有干預司法活動，事實上，承辦人可能是心照不宣的，至少會對其造成困擾?，F(xiàn)在有了這個制度，領導有沒有批示、怎樣批示，都會被如實記錄下來。如果查實干預司法活動，要通報，追究責任。這對領導干部會起到約束作用。

　　司法改革方面，我了解的不多。我覺得，司法的一個重要任務就是解決糾紛，解決矛盾。應當讓所有的矛盾糾紛，都能在法律框架內解決。法律框架內解決不了，走非法途徑，這就危險了。

　　所以，應當讓所有的矛盾糾紛都有一個法律的解決渠道。除了法律另有規(guī)定的事項，比如，按照法律規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)違法，可以找人大常委會解決，公務員內部的獎懲任免可以找上級部門處理等，除此之外，矛盾糾紛最后到法院應當通通可以解決。如果法院解決不了，也要有相應的法律規(guī)定，要有一個地方管。然后，強調司法公正，尊重司法最終裁決。這就可以解決目前信訪中出現(xiàn)的很多問題。建議對我國的社會矛盾作一整體排查，弄清楚有哪些矛盾在司法受理范圍以外，怎樣解決。

　　記者：您曾提出，《行政訴訟法》要增設公益訴訟制度，明確可以提起公益訴訟的主體?！稕Q定》提出，要探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。這對于公益訴訟的發(fā)展會起到怎樣的推動作用?

　　公益訴訟是個值得重視的問題。比如，很多政府引進的項目造成嚴重的環(huán)境破壞，完全靠環(huán)保部門來監(jiān)管是不夠的，應當有一個訴訟渠道，對這些行為予以監(jiān)督。《決定》明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，我國的公益訴訟可能會有進展了。

　　檢察機關有權提起公益訴訟，我理解，事實上是賦予了檢察機關對政府的行政行為進行監(jiān)督的權力。檢察機關可以先向政府部門提出檢察建議，如果政府部門不作為，可以向其上級政府提出檢察建議，如果上級政府還是不作為，那么這個時候可以向法院提起公益訴訟。

　　記者：黨的十八大以來，反腐敗工作明顯提速，取得了一定成效。如何加強制度反腐，由使之“不敢腐”轉變?yōu)椤安荒芨?、不想腐?

　　應松年：我以前提過這樣的意見，反腐部門要建立重大腐敗案件的跟蹤調查機制，對發(fā)生重大腐敗案件和腐敗案件頻發(fā)的地方和部門進行追蹤，要弄清楚這個地方為什么產(chǎn)生腐敗，制度上有什么漏洞，在此基礎上，提出制度建設建議。另外，我們應該對現(xiàn)有制度進行普遍檢查，避免出現(xiàn)“既當運動員，又當裁判員”的制度漏洞，這才能夠治本。

　　關于反腐敗，還有重要的一點，就是要使公務員不敢腐、不能腐，還要使其不想腐。我并不贊成高薪養(yǎng)廉，但我提倡要使公務員生活沒有后顧之憂，公務員待遇和職業(yè)榮譽感相匹配。應該對公務員待遇作調查分析，看何種收入水平可以使公務員沒有“后顧之憂”，然后采取措施解決。

　　記者：你對今后法治中國建設有什么希望?

　　應松年：總的來說，法治中國建設有藍圖、有目標，按照這個藍圖和目標推進，前景很好。我最大的希望就是黨的十八屆四中全會提出的各項目標和任務，得到落實。依法治國，重在落實。