人民主權(quán)理論、司法的民主可問(wèn)責(zé)性理論、分工與制約理論、民主集中制理論為人大監(jiān)督法院提供了理論基礎(chǔ)?！稇椃ā贰陡骷?jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》等法律為人大監(jiān)督法院提供了憲法、法律的基礎(chǔ)。司法獨(dú)立是普遍的司法原則，是法治國(guó)家不可缺少的支柱。然而司法權(quán)的獨(dú)立性是一個(gè)相對(duì)的概念，司法權(quán)的獨(dú)立性并不要求法院及法官不受任何制度化的制約。在我國(guó)的政治體制中，法院工作受到執(zhí)政黨和人民代表大會(huì)的監(jiān)督。雖然，人大監(jiān)督法院已經(jīng)有基本的制度規(guī)范，但存在的認(rèn)識(shí)誤區(qū)和制度缺陷還很多，需要在依法治國(guó)理念的指導(dǎo)下、在深入的政治體制(包括司法體制)改革中進(jìn)行更為深入的研究和探索。

　　一、人大監(jiān)督法院要在司法獨(dú)立與權(quán)力制約中尋求動(dòng)態(tài)平衡

　　(一)我國(guó)《憲法》確立了法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則

　　1954年《憲法》第78條規(guī)定：“人民法院獨(dú)立進(jìn)行審判，只服從法律?！爆F(xiàn)行《憲法》第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”可見(jiàn)，“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”既是現(xiàn)行憲法確立的原則，也是新中國(guó)第一部憲法確立的原則。從某種意義上說(shuō)，法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則就是中國(guó)式的司法獨(dú)立原則。

　　司法獨(dú)立作為一種學(xué)術(shù)思想產(chǎn)生于西方，它與三權(quán)分立原則一起成為西方國(guó)家的重要政治原則，并在二次大戰(zhàn)后成為世界絕大多數(shù)國(guó)家的司法原則。當(dāng)然，司法獨(dú)立之所以能夠成為普遍的司法原則，關(guān)鍵在于法治受到普遍的推崇，司法的獨(dú)立價(jià)值以及司法獨(dú)立作為法治的重要支柱作用已被人們普遍認(rèn)同。我國(guó)并不采取三權(quán)分立原則，但是司法獨(dú)立的法治價(jià)值依然存在。司法獨(dú)立是法治的基本要素之一，“如果缺乏獨(dú)立性，法院就非常容易淪落為權(quán)力控制者的工具，政府專橫也就很難得到遏制，各種非法行為也就很難得到糾正，公民的權(quán)利即便受到侵犯也很難得到救濟(jì)，人們對(duì)于法治的信心就會(huì)因此逐漸削弱甚至喪失殆盡。因此，沒(méi)有司法獨(dú)立，沒(méi)有法院獨(dú)立的人格和地位，也就談不上法院角色的認(rèn)同和獨(dú)特作用的發(fā)揮，更談不上憲政與法治秩序的實(shí)現(xiàn)?！盵1]

　　在現(xiàn)代法治國(guó)家中，國(guó)家權(quán)力成為法治化的權(quán)力，成為憲法確定的權(quán)力，各種國(guó)家權(quán)力在憲法確定的權(quán)力體系中均有獨(dú)立的品質(zhì)與地位。司法權(quán)基于其判斷權(quán)的屬性，其相對(duì)于立法權(quán)和行政權(quán)應(yīng)當(dāng)是距離政治較遠(yuǎn)的一種國(guó)家權(quán)力，同時(shí)，在現(xiàn)代憲政國(guó)家中，政治問(wèn)題(特別是行政行為)本身具有可司法裁判的可能性，因此，司法權(quán)是國(guó)家權(quán)力中最具有獨(dú)立性的一種權(quán)力。隨著司法在國(guó)家法治中的作用日趨突出，司法權(quán)的獨(dú)立性要求也日趨強(qiáng)烈。

　　(二)我國(guó)《憲法》確立了人大對(duì)法院行使監(jiān)督權(quán)的原則

　　代議制是現(xiàn)代民主國(guó)家普遍的政權(quán)組織形式，但是代議制的具體形態(tài)各不相同。我國(guó)的人民代表大會(huì)制是一種特殊形態(tài)的代議制，其特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)的權(quán)力中心地位以及通過(guò)人大制度保證國(guó)家權(quán)力的有效集中。民主集中制原則是我國(guó)《憲法》基本的原則。現(xiàn)行《憲法》第2條、第3條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”?！皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！痹谖覈?guó)，最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)，各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)地方人民代表大會(huì)。根據(jù)我國(guó)《憲法》、《各級(jí)地方人民代表大會(huì)和各級(jí)地方政府組織法》、《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》(以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督法》)等法律的規(guī)定，各級(jí)人大擁有對(duì)人民政府、人民法院和人民檢察院的監(jiān)督權(quán)。

　　任何公權(quán)力都要受到制約，司法權(quán)也不例外。雖然多數(shù)國(guó)家在《憲法》中明確確立司法獨(dú)立的原則，但對(duì)司法權(quán)的制度化制約還是存在的。對(duì)司法權(quán)的制度化制約一般包括：司法權(quán)的行使有特定的范圍和適當(dāng)?shù)姆绞?法官行為須符合實(shí)質(zhì)與程序標(biāo)準(zhǔn);法官須接受必要的專業(yè)訓(xùn)練以具備必要的職業(yè)技能;法官須遵守職業(yè)倫理準(zhǔn)則;對(duì)司法權(quán)進(jìn)行一定程度的監(jiān)督。[2]西方國(guó)家是在三權(quán)分立體制下的司法獨(dú)立，對(duì)司法權(quán)一定程度的監(jiān)督主要表現(xiàn)為通過(guò)媒體的監(jiān)督，而議會(huì)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督功能較弱，議會(huì)監(jiān)督的方式主要為人事任免和彈劾。我國(guó)是在人民代表大會(huì)制體制下的司法獨(dú)立，法院審判權(quán)不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但受人民代表大會(huì)的監(jiān)督。

　　(三)從《憲法》的整體結(jié)構(gòu)和法治的現(xiàn)實(shí)發(fā)展中解讀人大與法院的關(guān)系

　　人大與法院的關(guān)系以及人大對(duì)法院的監(jiān)督需要從現(xiàn)行憲法的整體結(jié)構(gòu)和憲法的動(dòng)態(tài)發(fā)展中尋求答案。從我國(guó)的憲法結(jié)構(gòu)中可以看出，人民代表大會(huì)制及人大監(jiān)督“一府兩院”是我國(guó)根本的政治制度設(shè)計(jì)。法院審判權(quán)的獨(dú)立性是司法制度設(shè)計(jì)的特殊要求。上述憲法制度的安排，可以說(shuō)是國(guó)家權(quán)力的政治共性與司法審判的專業(yè)特性在憲法中的不同反映?！胺傻淖杂芍髁x理論確立了司法獨(dú)立與民主責(zé)任兩項(xiàng)原則，并且，無(wú)疑這兩者之間存在一種內(nèi)在的沖突或矛盾。然而，這并不意味著對(duì)兩者之一或兩者應(yīng)予拋棄。更加嚴(yán)肅和現(xiàn)實(shí)的是，實(shí)際上人類努力使這兩項(xiàng)原則相結(jié)合——人們?cè)噲D調(diào)和其對(duì)立，一方面根據(jù)合理平衡這兩大價(jià)值的要求而使司法機(jī)構(gòu)承擔(dān)一定程度的責(zé)任;另一方面令其享有相應(yīng)的獨(dú)立地位?！盵3]“現(xiàn)代司法史告訴我們，司法獨(dú)立與司法民主不是對(duì)立的，而是相輔相成的，沒(méi)有司法獨(dú)立，就不可能有司法民主。將獨(dú)立的司法與民主對(duì)立起來(lái)不符合民主社會(huì)的邏輯的，相反，司法獨(dú)立是民主社會(huì)的必要制度建構(gòu)?！盵4]

　　我們必須尋求法院獨(dú)立審判和人大監(jiān)督的平衡點(diǎn)。一方面，這要在憲法的整體結(jié)構(gòu)中來(lái)尋求平衡，在憲法所確立的人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則與人大對(duì)法院行使監(jiān)督權(quán)的原則中尋求平衡。這一平衡，是建立在中國(guó)式的司法獨(dú)立的基礎(chǔ)上的，也可以說(shuō)，這種平衡是法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)占據(jù)更大比重上的平衡。另一方面，也要在法治的動(dòng)態(tài)發(fā)展中來(lái)尋求平衡。這一平衡，是建立在我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的法治化發(fā)展以及司法在法治中作用的不斷提升基礎(chǔ)上的，是建立在我國(guó)司法制度不斷完善以及司法職業(yè)化水平不斷提高的基礎(chǔ)上的，也可以說(shuō)，這種平衡是法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)占據(jù)越來(lái)越大比重上的平衡。

　　雖然，現(xiàn)行《憲法》制定已經(jīng)過(guò)去30多年了，涉及法院地位及審判權(quán)獨(dú)立性的憲法條款并沒(méi)有任何改變，但是，對(duì)現(xiàn)行《憲法》1999年的一次修改將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”納入《憲法》中，而“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”正是法治原則的中國(guó)式表達(dá)。法治原則與司法獨(dú)立存在著無(wú)法割裂的內(nèi)在的邏輯，因此，今天我們來(lái)看人大與法院的關(guān)系，既要將憲法文本中關(guān)于人民代表大會(huì)制及人大監(jiān)督“一府兩院”和人民法院“依法獨(dú)立行使審判權(quán)”的憲法規(guī)定結(jié)合起來(lái)看，還要將前述《憲法》內(nèi)容與修憲中加入的法治原則結(jié)合起來(lái)看。這樣，從憲法的發(fā)展中可以解讀出，“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”這一憲法原則的憲法權(quán)重已經(jīng)比1982年現(xiàn)行《憲法》制定時(shí)加大了許多。

　　二、人大監(jiān)督法院應(yīng)當(dāng)杜絕各種形式的個(gè)案監(jiān)督

　　(一)要走出個(gè)案監(jiān)督的認(rèn)識(shí)誤區(qū)

　　個(gè)案監(jiān)督容易使人陷入人大比法院有更強(qiáng)的司法判斷能力以及人大能為法院充分糾錯(cuò)的不合實(shí)際的想象中?，F(xiàn)代國(guó)家中，公共事務(wù)的分類管理與國(guó)家機(jī)關(guān)職能的分工負(fù)責(zé)日趨精細(xì)，“議行合一”，由民選的代議機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家和社會(huì)進(jìn)行全能化管理是很不現(xiàn)實(shí)的。司法公正的實(shí)現(xiàn)，需要從立法、執(zhí)法到司法的系統(tǒng)支持，需要實(shí)體公正與程序公正的平衡。人大促進(jìn)司法公正的關(guān)鍵之處是民主、科學(xué)立法，并給法院公正司法營(yíng)造一個(gè)能依法獨(dú)立行使審判權(quán)的條件和環(huán)境。決定公正司法的核心力量依然是法院自身，人大只能通過(guò)對(duì)法院的監(jiān)督來(lái)對(duì)司法公正的實(shí)現(xiàn)起必要的輔助作用。

　　人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大具有高于法院的憲法地位和政治權(quán)威。然而權(quán)威并不等于具體的能力，從更高的權(quán)威中既不能推論出人大具有比法院更高的處理司法業(yè)務(wù)的能力，也不能推論出人大具有比法院更高的抵御腐敗的能力。從一些已經(jīng)發(fā)生的人大個(gè)案監(jiān)督的實(shí)例可以發(fā)現(xiàn)，一些案件通過(guò)個(gè)案監(jiān)督保障了司法公正，但也有一些案件因?yàn)閭€(gè)案監(jiān)督導(dǎo)致了錯(cuò)判。[5]而且人大代表是基于廣泛的代表性而產(chǎn)生的，人大代表并不需要具備特殊的法律專業(yè)素養(yǎng)和能力。因此，無(wú)論在事實(shí)上還是邏輯上，都無(wú)法得出在個(gè)案審判中人大比法院技高一籌的結(jié)論。同時(shí)，雖然人大代表的產(chǎn)生比起法官來(lái)說(shuō)有更強(qiáng)的民主性，但這也無(wú)法保證前者的守法自覺(jué)性及道德自制力超越后者，因此，沒(méi)有證據(jù)能夠證明人大代表比法官更能抵御各種利益的腐蝕和引誘。個(gè)案監(jiān)督帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)比其帶來(lái)的好處要多得多。

　　(二)個(gè)案監(jiān)督不具有合法性和合理性

　　現(xiàn)行的憲法法律并未明確授權(quán)人大對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，但在現(xiàn)實(shí)中，地方人大的個(gè)案監(jiān)督時(shí)有發(fā)生?！坝捎诜蓪?duì)人民代表大會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的方式、程序等問(wèn)題尚無(wú)規(guī)定，這就導(dǎo)致在實(shí)踐中人民代表大會(huì)直接指令司法機(jī)關(guān)個(gè)案如何裁判、人民代表大會(huì)組成人員向法院批轉(zhuǎn)案件的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這都嚴(yán)重侵害了司法權(quán)的正常運(yùn)行，也造成了國(guó)家權(quán)力之間行使的混亂?！盵6]而如果允許人大對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，就無(wú)疑忽視了司法權(quán)的特殊性，忽視了司法程序的嚴(yán)格性，忽視了訴訟當(dāng)事人依訴訟程序所享有的各項(xiàng)訴訟權(quán)利。因此，個(gè)案監(jiān)督既不具有合法性基礎(chǔ)，也不具有合理性基礎(chǔ)。

　　1989年，彭沖副委員長(zhǎng)在七屆全國(guó)人大二次會(huì)議上的工作報(bào)告中首次提到了個(gè)案監(jiān)督：“人大如果對(duì)法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見(jiàn)，可以聽(tīng)取法院、檢察院的匯報(bào)，也可以依法組織調(diào)查，如確屬錯(cuò)案，可以依法責(zé)成法院、檢察院依法糾正或處理?！?0世紀(jì)90年代中期，個(gè)案監(jiān)督在一些地方人大出現(xiàn)，有地方人大制定有關(guān)加強(qiáng)人大對(duì)重大違法案件監(jiān)督的地方性法規(guī)和規(guī)定。全國(guó)內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)也在1999年向全國(guó)人大常委會(huì)提交《關(guān)于對(duì)審判、檢察機(jī)關(guān)重大違法案件實(shí)施監(jiān)督的決定(草案)》的議案，雖經(jīng)兩次常委會(huì)會(huì)議審議，終因引起廣泛爭(zhēng)議終止審議而變成廢案。2006年8月27日，《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》得以通過(guò)，但該法律并未確立個(gè)案監(jiān)督制度。從上述立法史可以看到，雖然在全國(guó)人大的立法活動(dòng)中有對(duì)個(gè)案監(jiān)督的立法動(dòng)議，但至今并未通過(guò)有效的法律來(lái)明確人大的個(gè)案監(jiān)督權(quán)。關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)，應(yīng)該對(duì)憲法法律采取嚴(yán)格解釋的立場(chǎng)。既然憲法法律沒(méi)有明文確定人大有權(quán)對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督，人大就不應(yīng)該對(duì)法院進(jìn)行個(gè)案監(jiān)督。[7]

　　從各國(guó)的近代化歷程可以看到，司法權(quán)是從混合的國(guó)家權(quán)力中最早獨(dú)立出來(lái)的一種權(quán)力。司法權(quán)之所以首先從一般性的國(guó)家權(quán)力中獨(dú)立出來(lái)，主要是基于司法權(quán)本身的特殊性。司法的要義是對(duì)訴訟雙方爭(zhēng)議的居中裁判，司法權(quán)的本質(zhì)是一種在法律上關(guān)于是非曲直的判斷權(quán)，司法權(quán)具有被動(dòng)性、中立性、程序法定性、終結(jié)性、交涉性、集中性等特點(diǎn)。司法的判斷能力不是憑借權(quán)威，而是依靠知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)才能獲得的，因此，司法的判斷能力的形成，司法活動(dòng)中所依托的司法精神、司法標(biāo)準(zhǔn)、司法倫理和司法技術(shù)，依賴于長(zhǎng)期系統(tǒng)的法律專業(yè)知識(shí)教育，依賴于長(zhǎng)期親歷的法律職業(yè)經(jīng)驗(yàn)，依賴于長(zhǎng)期形成的司法職業(yè)共同體的職業(yè)共識(shí)。國(guó)家和社會(huì)越是法治化，司法的任務(wù)和使命越是艱巨，司法權(quán)的特殊性也就越突出，司法的職業(yè)化要求也就越高。新中國(guó)成立初期一個(gè)政治過(guò)硬的干部就能勝任政法工作，但是，現(xiàn)代社會(huì)法律的復(fù)雜性和司法的專業(yè)性導(dǎo)致了司法權(quán)的專屬性，司法權(quán)只能由憲法確定的專門(mén)的機(jī)關(guān)——法院來(lái)行使，法院的裁判工作必須由經(jīng)過(guò)科班訓(xùn)練有法律專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技能的職業(yè)法官來(lái)承擔(dān)。

　　現(xiàn)代國(guó)家通過(guò)設(shè)計(jì)復(fù)雜而嚴(yán)格的訴訟程序以保障訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，訴訟當(dāng)事人可以在自己參與的訴訟進(jìn)程中依法主張并實(shí)現(xiàn)自己的法定權(quán)利。一方面，訴訟程序的設(shè)計(jì)是一個(gè)基本自足的審判權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)。一個(gè)判決的形成，不僅基于一個(gè)法院自身的案件審判形成機(jī)制，也是基于自成體系的法院系統(tǒng)的案件審判形成機(jī)制。對(duì)于錯(cuò)案糾正，依靠法定的審級(jí)制度、上訴制度和審判監(jiān)督制度來(lái)完成。個(gè)案監(jiān)督易于打破審判權(quán)運(yùn)作系統(tǒng)的內(nèi)在平衡，降低訴訟程序的固有價(jià)值，使訴訟當(dāng)事人對(duì)司法判決的可預(yù)期性大大降低。另一方面，訴訟的核心環(huán)節(jié)是法官主持及親臨的法庭事實(shí)調(diào)查和辯論，訴訟當(dāng)事人各項(xiàng)訴訟權(quán)利大多在集中的法庭審理中得以行使并影響訴訟的進(jìn)程。人大對(duì)法院的個(gè)案監(jiān)督，容易將訴訟的法庭內(nèi)對(duì)抗引致法庭外，容易導(dǎo)致訴訟當(dāng)事人調(diào)動(dòng)各種人情資源在人民代表大會(huì)中尋求政治力量的支持。這樣，對(duì)抗性訴訟本身的價(jià)值就會(huì)被降低，訴訟當(dāng)事人的具體訴訟權(quán)利就會(huì)被稀釋甚至落空。

　　三、人大監(jiān)督法院應(yīng)當(dāng)在法院不涉及司法判斷的工作事項(xiàng)中明確重點(diǎn)

　　(一)人大應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督法院的規(guī)范性文件是否符合憲法法律

　　最高人民法院的司法解釋屬于法院的規(guī)范性文件，具有準(zhǔn)立法性質(zhì)，需要全國(guó)人大常委會(huì)重點(diǎn)監(jiān)督。1981年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的《關(guān)于加強(qiáng)法律解釋工作的決議》明確了最高人民法院和最高人民檢察院的司法解釋權(quán)。2005年12月，十屆全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議第四十次會(huì)議通過(guò)了《司法解釋備案審查工作程序》，明確要求最高人民法院、最高人民檢察院制定的司法解釋?xiě)?yīng)當(dāng)報(bào)送全國(guó)人大常委會(huì)備案，開(kāi)始了我國(guó)司法解釋的備案審查工作，形成了人大監(jiān)督司法的新機(jī)制。2006年通過(guò)的《監(jiān)督法》對(duì)司法解釋的備案審查再次進(jìn)行了明確。

　　各級(jí)法院時(shí)常出臺(tái)涉及審判工作普遍指導(dǎo)的規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件不僅可能涉及法院解釋適用法律的一般立場(chǎng)，還可能涉及法院如何行使審判權(quán)的態(tài)度和方法，涉及法院可能怠于行使審判權(quán)或者過(guò)度擴(kuò)張行使審判權(quán)各種傾向。人大應(yīng)當(dāng)積極監(jiān)督法院規(guī)范性文件的合憲性和合法性。

　　現(xiàn)實(shí)中，有些規(guī)范性文件的具體規(guī)定可能直接涉嫌抵觸現(xiàn)行的法律法規(guī)，有些規(guī)范性文件的具體規(guī)定雖然不明顯涉嫌抵觸現(xiàn)行的法律法規(guī)，但是其制定的動(dòng)機(jī)、目的存在與法律法規(guī)不一致之處，按這些規(guī)范性文件執(zhí)行有可能影響法律法規(guī)的正常適用?！斑@些規(guī)范性文件通常替代法律和司法解釋而直接成為地方‘兩院’辦案的依據(jù)，如果這些規(guī)范性文件不合法，那么造成的危害性絲毫不亞于政府不法文件帶來(lái)的不良后果。”⑧《監(jiān)督法》雖然開(kāi)啟了對(duì)政府“紅頭文件”的常態(tài)化監(jiān)督，但沒(méi)有規(guī)定地方各級(jí)人大對(duì)同級(jí)法院和檢察院的規(guī)范性文件的審查。就規(guī)范性文件而言，政府的規(guī)范性文件也好，法院和檢察院的規(guī)范性文件也好，均存在是否合法及合理的問(wèn)題，通過(guò)《監(jiān)督法》的修改明確地方人大常委會(huì)對(duì)法院、檢察院的規(guī)范性文件的審查是有必要的。

　　法院還有一些規(guī)范性文件是用于指導(dǎo)法院系統(tǒng)司法改革的。最高人民法院每隔五年出臺(tái)的《人民法院司法改革綱要》是人民法院推進(jìn)司法改革的綱領(lǐng)性文件。為保證司法改革在國(guó)家憲法法律的框架和軌道中進(jìn)行，從更積極地角度來(lái)看，《人民法院司法改革綱要》最好能經(jīng)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)各種涉及司法改革的規(guī)范性文件進(jìn)行合憲性和合法性審查是有必要的。地方各級(jí)人大也應(yīng)對(duì)地方各級(jí)人民法院的司法改革措施進(jìn)行合法性審查。

　　(二)人大應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督法院的司法公開(kāi)

　　司法權(quán)的良好運(yùn)行要求司法機(jī)關(guān)必須擁有充足的權(quán)能，而且要求司法機(jī)關(guān)不會(huì)濫用權(quán)力。司法權(quán)的獨(dú)立地位是司法權(quán)良好運(yùn)行和追求司法公正的前提條件和必要條件，但不是充足條件，司法權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行并不會(huì)自動(dòng)帶來(lái)司法公正。各國(guó)的司法經(jīng)驗(yàn)，特別是我國(guó)司法經(jīng)驗(yàn)表明，司法公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要條件。

　　現(xiàn)代民主政治要求所有權(quán)力必須對(duì)人民負(fù)責(zé)，必須在陽(yáng)光下運(yùn)行，必須受人民的監(jiān)督。立法權(quán)具有利益分配和制度創(chuàng)建的憲政意義，立法權(quán)的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)符合高度的政治透明度的要求，通過(guò)公開(kāi)的立法動(dòng)議、立法討論、立法辯論、立法聽(tīng)證、立法表決等程序進(jìn)行公開(kāi)的利益表達(dá)和利益博弈。相對(duì)于立法權(quán)而言，行政權(quán)和司法權(quán)的運(yùn)行具有執(zhí)行權(quán)的意義，權(quán)力的政治性低于立法權(quán)而技術(shù)性高于立法權(quán)。從總體而言，行政權(quán)和司法權(quán)的透明度要求要低于立法權(quán)。然而，為了防止腐敗、促進(jìn)公正，現(xiàn)代民主政治仍然要求行政和司法的高度公開(kāi)，堅(jiān)持信息公開(kāi)是原則，信息不公開(kāi)是例外。由于司法權(quán)相對(duì)于行政權(quán)更具有終結(jié)性，司法常常是人權(quán)保障的最后屏障，司法公開(kāi)應(yīng)當(dāng)比行政公開(kāi)的要求更高、更嚴(yán)格?；趯徟袡?quán)運(yùn)行明顯區(qū)別于行政權(quán)的特點(diǎn)，對(duì)于審判權(quán)具體運(yùn)行的監(jiān)督主要是監(jiān)督其是否遵循了司法公開(kāi)的原則，而不是去監(jiān)督其達(dá)到怎樣的實(shí)體結(jié)果。

　　(三)人大應(yīng)重點(diǎn)監(jiān)督司法人員的職業(yè)操守遵守情況及法院經(jīng)費(fèi)的管理使用情況

　　一支具有良好職業(yè)素養(yǎng)和職業(yè)操守的司法人員隊(duì)伍是實(shí)現(xiàn)司法公正的重要保證。近年來(lái)出現(xiàn)的部分司法人員嚴(yán)重違法違紀(jì)的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了司法機(jī)關(guān)的形象，損害了司法的公信力，損害了司法權(quán)威。許多國(guó)家的議會(huì)都有監(jiān)督司法人事和彈劾違法失職司法人員的職權(quán)。我國(guó)憲法法律也規(guī)定了人大對(duì)法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及法官的任免制度。因此，人民代表大會(huì)及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督由人大選舉或決定產(chǎn)生的司法人員的職業(yè)操守遵守情況。雖然執(zhí)政黨和法院本身，也都有權(quán)監(jiān)督司法人員的職業(yè)操守，但是，只有人民代表大會(huì)才有權(quán)決定法院院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)及法官的職務(wù)去留。人民代表大會(huì)監(jiān)督法院，重要的是監(jiān)督好負(fù)責(zé)審理案件的人，而不是案件本身。西方國(guó)家運(yùn)用彈劾程序處理法官犯罪及失職對(duì)我國(guó)是有借鑒價(jià)值的。

　　隨著法院司法任務(wù)的加重，經(jīng)費(fèi)保障越來(lái)越重要，但經(jīng)費(fèi)的增加、法院辦公條件的改善、司法人員待遇的提高，也使得經(jīng)費(fèi)不當(dāng)使用的風(fēng)險(xiǎn)急劇上升。人大有責(zé)任開(kāi)展對(duì)法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算、管理和使用的重點(diǎn)監(jiān)督。

　　四、人大監(jiān)督法院要研究新的方式方法

　　(一)人大對(duì)法院的監(jiān)督應(yīng)該有別于對(duì)政府和檢察院的監(jiān)督

　　從現(xiàn)有憲法體制來(lái)看，在我國(guó)的人民代表大會(huì)制中，行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)由作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)產(chǎn)生，須對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)，受人民代表大會(huì)監(jiān)督。然而，基于行政權(quán)、檢察權(quán)和審判權(quán)的不同性質(zhì)，一府兩院行使權(quán)力有著不同程度的獨(dú)立性要求。人民政府行使行政權(quán)，雖然也應(yīng)該有一定程度的獨(dú)立性地位，但并無(wú)憲法上的專門(mén)規(guī)定，人民檢察院行使檢察權(quán)和人民法院行使審判權(quán)則有《憲法》確認(rèn)的獨(dú)立性地位。單就人民法院與人民檢察院相比，一方面，上下級(jí)法院之間的關(guān)系是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，上下級(jí)檢察院之間的關(guān)系是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，人民法院更側(cè)重每一個(gè)法院的獨(dú)立性，而檢察院則側(cè)重整個(gè)檢察院系統(tǒng)的獨(dú)立性;另一方面，法院的審判權(quán)具有效力上的終結(jié)性，而檢察院的檢察權(quán)則不具有效力上的終結(jié)性。可見(jiàn)，就行政、審判、檢察三權(quán)來(lái)看，行政權(quán)的獨(dú)立性要求最低，審判權(quán)的獨(dú)立性要求最高。結(jié)合行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)、審判權(quán)和檢察權(quán)過(guò)程中的不同的法定決策或裁決機(jī)制，人民代表大會(huì)應(yīng)該區(qū)別國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力的性質(zhì)，對(duì)不同國(guó)家機(jī)關(guān)用不同的方式行使法律監(jiān)督權(quán)。相對(duì)于政府的行政權(quán)和檢察院的檢察權(quán)而言，法院的審判權(quán)——司法權(quán)應(yīng)受到最大限度的尊重。基于審判權(quán)具有被動(dòng)性、中立性、程序法定性、終結(jié)性、交涉性、集中性等特點(diǎn)，以及審判權(quán)相對(duì)于行政權(quán)和檢察權(quán)更高的獨(dú)立性要求，人大對(duì)法院的監(jiān)督應(yīng)該區(qū)別于對(duì)政府和檢察院的監(jiān)督。從《監(jiān)督法》的具體規(guī)定和人大行使監(jiān)督權(quán)的實(shí)際情況來(lái)看，人大對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督方式基本是在人大監(jiān)督政府的模式上形成的。一些人大監(jiān)督政府的方式方法并不適合人大對(duì)法院的監(jiān)督。我們應(yīng)積極研究探索人大監(jiān)督法院的新方法。

　　(二)人大應(yīng)該變通地運(yùn)用審議法院工作報(bào)告和質(zhì)詢等監(jiān)督辦法

　　審議政府工作報(bào)告是人大監(jiān)督政府最為基礎(chǔ)的方式，是人大年度例會(huì)的重頭戲。人大通過(guò)對(duì)政府工作報(bào)告票決的方式表明對(duì)政府施政工作的肯定、質(zhì)疑和否決。人大如果不通過(guò)政府工作報(bào)告，說(shuō)明人大對(duì)政府的工作不滿意，對(duì)政府工作失去了信任，政府負(fù)責(zé)人應(yīng)承擔(dān)政治責(zé)任，最好的方式是政府負(fù)責(zé)人引咎辭職。

　　人大聽(tīng)取和審議法院的工作報(bào)告也是人大監(jiān)督法院的一個(gè)重要方式。人大聽(tīng)取和審議工作報(bào)告的合法性源于《監(jiān)督法》《人民法院組織法》《全國(guó)人大議事規(guī)則》等法律法規(guī)。法院的工作報(bào)告制度的價(jià)值在于，通過(guò)法院的工作報(bào)告，人大得以了解法院整體司法審判情況、法院落實(shí)司法改革的情況、法院審判過(guò)程中秉承的司法政策、法院的經(jīng)費(fèi)使用和隊(duì)伍建設(shè)、法院準(zhǔn)備采取的工作思路等各種信息。人大對(duì)法院工作報(bào)告的審議、肯定及意見(jiàn)，有助于支持和促進(jìn)法院的各項(xiàng)工作。然而人大聽(tīng)取審議法院的工作報(bào)告也造成了一些負(fù)面影響?！坝捎趥€(gè)案審理往往成為反對(duì)票乃至否決工作報(bào)告的重要?jiǎng)右?，這必然促使司法機(jī)關(guān)在審理人大代表關(guān)注的個(gè)案時(shí)更為慎重”，[9]“在司法機(jī)關(guān)致力于減少反對(duì)票，避免工作報(bào)告被否決的同時(shí)，司法權(quán)威受到了很大的損害”[10]。由于法院工作的特點(diǎn)明顯區(qū)別于政府工作，如果法院的工作報(bào)告如同政府工作報(bào)告一樣被人大票決是否通過(guò)、法院院長(zhǎng)對(duì)法院工作報(bào)告的不通過(guò)承擔(dān)政治責(zé)任，就可能會(huì)產(chǎn)生很大的問(wèn)題。

　　在我國(guó)憲法所確立的政治體制中，人大監(jiān)督政府的力度理應(yīng)超過(guò)人大監(jiān)督法院的力度。首先，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)不具有與法院審判權(quán)類似的憲法明確賦予的獨(dú)立性。其次，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條規(guī)定，人大有權(quán)“改變或撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”，但人大無(wú)權(quán)撤銷或改變法院的決定。同時(shí)，行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，是直接領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。一個(gè)政府的負(fù)責(zé)人有能力為本級(jí)政府和下級(jí)政府承擔(dān)政治責(zé)任。然而，法院實(shí)行的是法官獨(dú)任審判或合議庭審判負(fù)責(zé)制，上下級(jí)法院是監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系。法院院長(zhǎng)作為法院的一個(gè)行政職位，雖然其個(gè)人的工作思路對(duì)法院的整體審判工作有影響，但是其真正能夠負(fù)責(zé)的多是個(gè)案審判以外的工作事項(xiàng)(當(dāng)然法院院長(zhǎng)在作為法官時(shí)需對(duì)自己直接審理或直接參與審理的案件負(fù)責(zé))，主要包括法院的規(guī)范性文件的制定、法院的人財(cái)物管理等事項(xiàng)。一個(gè)法院院長(zhǎng)，既不能直接指揮本院的法官及合議庭如何判決個(gè)案，也不能直接領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)各下級(jí)法院如何開(kāi)展法院工作。因此，基于司法制度的設(shè)計(jì)，法院院長(zhǎng)事實(shí)上沒(méi)有能力為本級(jí)法院和下級(jí)法院的整體工作(特別是審判工作)承擔(dān)政治責(zé)任。

　　如果人大將法院的工作報(bào)告進(jìn)行通過(guò)或不通過(guò)的會(huì)議票決，勢(shì)必帶來(lái)法院院長(zhǎng)承擔(dān)政治責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。而在票決中不通過(guò)法院的工作報(bào)告，則會(huì)形成對(duì)法院整體工作的否定，從而對(duì)司法機(jī)關(guān)的社會(huì)公信力和司法權(quán)威產(chǎn)生負(fù)面影響。法院的工作報(bào)告如需經(jīng)過(guò)人大會(huì)議票決決定通過(guò)或不通過(guò)，也勢(shì)必加劇法院院長(zhǎng)對(duì)本法院及下級(jí)法院審判工作的行政化的控制。在這種情況下，“雖然法院向人大負(fù)責(zé)并匯報(bào)工作符合我國(guó)憲法及其相關(guān)組織法的規(guī)定，但從國(guó)家責(zé)任制的角度來(lái)看，將會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體歸屬不明;從訴訟制度的基本法理上來(lái)看，法院向人大匯報(bào)工作與審判權(quán)的本質(zhì)相背離，并將進(jìn)一步加劇審判權(quán)的行政化?！盵11]

　　綜上，人大對(duì)法院的工作報(bào)告不宜通過(guò)會(huì)議票決，法院的工作報(bào)告可以是人大獲取法院工作信息的主要途徑，但不應(yīng)成為法院或法院院長(zhǎng)承擔(dān)政治責(zé)任的基礎(chǔ)。可考慮在審議法院工作報(bào)告的基礎(chǔ)上，根據(jù)所獲的法院工作信息，或者形成對(duì)法院的工作建議，要求法院重視建議并及時(shí)采取改進(jìn)工作的措施(該工作建議的內(nèi)容不能涉及個(gè)案審判)，或者根據(jù)所發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的嚴(yán)重性及時(shí)采取質(zhì)詢及特別問(wèn)題調(diào)查等方式采取進(jìn)一步的監(jiān)督措施。

　　質(zhì)詢通常是議會(huì)用來(lái)監(jiān)督政府的手段。在我國(guó)，人大不僅運(yùn)用詢問(wèn)和質(zhì)詢監(jiān)督政府，也運(yùn)用詢問(wèn)和質(zhì)詢監(jiān)督法院和檢察院。質(zhì)詢法院的合法性來(lái)源于《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》和《監(jiān)督法》。在我國(guó)，關(guān)于質(zhì)詢是否適合用作人大對(duì)法院和檢察院的監(jiān)督是有很大爭(zhēng)議的。事實(shí)上，人大很少運(yùn)用質(zhì)詢監(jiān)督法院，在發(fā)生的人大對(duì)法院的質(zhì)詢中，多以案件的實(shí)體公正問(wèn)題作為質(zhì)詢是由。[12]關(guān)鍵問(wèn)題并非質(zhì)詢不適宜于用作對(duì)法院工作的監(jiān)督，而是質(zhì)詢究竟適宜于用作對(duì)法院哪類工作的監(jiān)督。法院的工作既包括個(gè)案審判工作，也包括個(gè)案審判以外的工作，對(duì)于涉及后者，特別是涉及司法人員違法違紀(jì)及法院人財(cái)物管理方面的問(wèn)題，運(yùn)用質(zhì)詢的方式進(jìn)行監(jiān)督并沒(méi)有什么不妥。而運(yùn)用質(zhì)詢的方式對(duì)法院個(gè)案審判進(jìn)行監(jiān)督，肯定是不合適的。人大無(wú)法保證人大代表在對(duì)法院的個(gè)案質(zhì)詢中能夠自覺(jué)堅(jiān)守中立立場(chǎng)。此外，對(duì)法院個(gè)案質(zhì)詢本身就已經(jīng)造成法院個(gè)案審判的一個(gè)特殊環(huán)境，對(duì)法院的個(gè)案審判形成不可確定的外部壓力，有損法院審判權(quán)的正常運(yùn)行，同時(shí)就個(gè)案質(zhì)詢法院院長(zhǎng)或法官，也有損法院的司法權(quán)威形象。因此，應(yīng)該禁止人大就個(gè)案的實(shí)體公正質(zhì)詢法院，也應(yīng)該賦予法院在遇到人大以個(gè)案實(shí)體公正為由提起質(zhì)詢時(shí)予以拒絕的權(quán)力。當(dāng)然，更不允許人大僅以質(zhì)詢不滿意為由輕易啟動(dòng)對(duì)法院院長(zhǎng)(及法官的)的罷免、撤職程序。

　　人們時(shí)常在支持司法獨(dú)立與司法受制上進(jìn)退兩難。然而沒(méi)有司法獨(dú)立，司法將不成為真正的司法，而沒(méi)有司法受制，司法就有可能偏離司法公正。因此，就司法獨(dú)立與司法受制這兩個(gè)問(wèn)題來(lái)看，司法獨(dú)立是第一層次的問(wèn)題，司法受制是第二層次的問(wèn)題。司法受制是在司法獨(dú)立基礎(chǔ)上的受制，而且必須在中國(guó)的政治體制下來(lái)進(jìn)行。人大對(duì)法院的監(jiān)督就是中國(guó)式司法受制的基本形式。因此，人大監(jiān)督法院不是要不要的問(wèn)題，是人大的監(jiān)督能否把握好分寸并真正有助于法院獨(dú)立公正地司法的問(wèn)題。這不僅需要理論研究，而且需要在改革實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。不過(guò)需要注意的是，法院的審判權(quán)具有國(guó)家性，地方人大是地方權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大不宜過(guò)度積極地進(jìn)行人大監(jiān)督法院的創(chuàng)新實(shí)踐，以免產(chǎn)生違憲性風(fēng)險(xiǎn)。