一、問題的提出

　　中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中、四中全會(huì)都提出要在我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制中建立“三權(quán)分置”的模式。所謂“三權(quán)分置”，就是指在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”。建立這種模式的目的，是利用新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”引入第三人建立農(nóng)場(chǎng)來經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，以規(guī)?；r(nóng)業(yè)解決“二輪承包”以來農(nóng)村耕地分布條塊小型化造成農(nóng)業(yè)低效，也不能引入科學(xué)種田等方面的現(xiàn)實(shí)問題。農(nóng)業(yè)土地條塊小型化的家庭耕作確實(shí)是沒有發(fā)展前途的，試驗(yàn)區(qū)的經(jīng)驗(yàn)證明“三權(quán)分置”確實(shí)很好地解決了這一問題，確實(shí)取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

　　“三權(quán)分置”的模式值得肯定和推廣。但是，在推廣這一模式時(shí)必須考慮到農(nóng)民集體的土地所有權(quán)和農(nóng)民家庭的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的存在，新設(shè)置的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)必須建立在這兩種權(quán)利之下。所以，不論是在立法上還是在實(shí)踐操作上，都有必要清晰認(rèn)識(shí)這三種法律權(quán)利的法律屬性和功能。我們還要看到，中央對(duì)于“三權(quán)分置”的提法是“堅(jiān)持集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)民家庭承包權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這說明中央對(duì)于三種權(quán)利的要求是不一致的。因此準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)這三種權(quán)利的內(nèi)涵對(duì)于貫徹中央的要求也是至關(guān)重要的。

　　筆者近年來就這一方面的問題曾經(jīng)在十余個(gè)省份進(jìn)行調(diào)研，后來又作為全國(guó)人大常委會(huì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村委員會(huì)邀請(qǐng)的立法專家參與“農(nóng)村土地承包法”的修改工作，因工作關(guān)系也接觸到很多涉及農(nóng)業(yè)與農(nóng)村法律與政策的制定者和實(shí)施者，發(fā)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)對(duì)于“三權(quán)分置”中的法理認(rèn)識(shí)并不完全準(zhǔn)確，而這一點(diǎn)妨礙了“三權(quán)分置”的推行。因此本文針對(duì)前述所說的三種權(quán)利談?wù)勛约旱目捶ā?/span>

　　二、如何認(rèn)識(shí)農(nóng)民土地集體所有權(quán)的現(xiàn)實(shí)

　　在“三權(quán)分置”體制中，農(nóng)民集體土地所有權(quán)具有核心地位，中央的要求是“堅(jiān)持”這一權(quán)利的基礎(chǔ)地位，因此我們必須對(duì)支持這一權(quán)利的法律制度和指導(dǎo)思想有清晰的了解。

　　新中國(guó)建立農(nóng)民集體所有權(quán)，是為了其所有成員的生存和發(fā)展既能夠得到保障也能夠比較平等地獲得保障，而這一保障的來源是農(nóng)業(yè)和集體這兩個(gè)因素的結(jié)合。這一指導(dǎo)思想是理解這種權(quán)利的核心。我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》都規(guī)定了集體所有權(quán)，并將其規(guī)定為社會(huì)主義的基本權(quán)利制度之一。數(shù)十年過去，我們應(yīng)該看到當(dāng)時(shí)的指導(dǎo)思想和現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)體制之間、法律規(guī)定的“農(nóng)民集體”和現(xiàn)實(shí)之間已經(jīng)產(chǎn)生了很大的差距。在這一點(diǎn)上，如何認(rèn)識(shí)“農(nóng)民集體”已經(jīng)成為關(guān)鍵。

　　上述法律條文所說的集體，還是立法者限于上個(gè)世紀(jì)六十年代到八十年代之間的“農(nóng)民集體”。那時(shí)的土地所有權(quán)最顯著的特點(diǎn)是，集體中的成員所享有的地權(quán)，沒有在法律上明確下來。之所以這樣，是因?yàn)槟莻€(gè)時(shí)候農(nóng)民集體是經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是獨(dú)立核算的經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民在其中共同勞動(dòng)共同分配，集體作為所有權(quán)人，對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)全部的責(zé)任;因?yàn)槌青l(xiāng)二元化體制的限制，農(nóng)民家庭或者個(gè)人也只能參加集體的生產(chǎn)勞動(dòng)才能夠獲得分配，因此他們作為集體的成員以及他們對(duì)于土地的權(quán)利都不會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。這也就是說，那時(shí)集體與成員之間就地權(quán)而生的法律關(guān)系，雖然不是由法律確切規(guī)定的，但是也是明確肯定的。

　　但是今天，除少部分農(nóng)村還保留集體經(jīng)營(yíng)的地區(qū)之外，多數(shù)地區(qū)的農(nóng)村作為獨(dú)立核算單位的“農(nóng)民集體”普遍不存在了，農(nóng)民家庭和個(gè)人的勞動(dòng)與分配不必要通過集體，他們之間唯一的重要聯(lián)系就是對(duì)于土地的權(quán)利。因?yàn)閷?duì)于土地權(quán)利的聯(lián)系，原來集體中的成員的身份要不要確定、如何確定、確定多少的問題逐漸發(fā)生爭(zhēng)議。比如，現(xiàn)在很多法律戶籍意義的農(nóng)民離開土地在城市就業(yè)多年，還保留著他們的地權(quán)。未來城市化背景下，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城，尤其是他們?cè)诔鞘虚L(zhǎng)大、工作的子女，在保留其農(nóng)民的身份，并進(jìn)而保留其對(duì)于集體土地的權(quán)利的情況下，我們就不得不重新思考法律規(guī)定的農(nóng)民集體的法律形態(tài)問題。即使是沒有進(jìn)城、仍然生活在農(nóng)村的農(nóng)民，他們對(duì)于集體以及地權(quán)的認(rèn)識(shí)也與法律的規(guī)定不符。此中一個(gè)最明顯的例子是，各個(gè)城市郊區(qū)的農(nóng)民集體都會(huì)遇到出嫁女兒不愿意離開本集體，甚至要把自己的丈夫落戶在本集體的問題。另外還有很多農(nóng)民集體中成員權(quán)的法律問題，主要是成員身份如何確定帶來的法律問題。

　　是否需要在法律上確認(rèn)農(nóng)民家庭和個(gè)人的集體成員資格，如何在法律上確認(rèn)?這個(gè)問題目前我國(guó)立法并無明確規(guī)定。上個(gè)世紀(jì)五十年代農(nóng)民以土地加入合作社的初期，雖然形成了“農(nóng)民集體”，但是那個(gè)時(shí)候的“農(nóng)民集體”包含了農(nóng)戶的土地所有權(quán)或者土地股權(quán)，農(nóng)民的成員資格是有財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障的。而1982年《憲法》以及現(xiàn)在我國(guó)法律中的“農(nóng)民集體”，卻來源于1962年的“人民公社六十條”，它是以自然村落組建為基礎(chǔ)、以村落自然居民為“社員”自然構(gòu)成的組織體，其中的農(nóng)戶家庭或者個(gè)人并不享有類似于土地股權(quán)這樣的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所以農(nóng)民在集體中的成員資格也是虛的，截至目前我國(guó)也沒有任何法律建立一套如何確定集體的成員、如何保障成員行使權(quán)利的制度。所以成員權(quán)到目前為止還是沒有法律確認(rèn)的。所以立法和現(xiàn)實(shí)情形不符合的現(xiàn)象是嚴(yán)重的。

　　但是在筆者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)生活中的農(nóng)民對(duì)于自己在集體中成員權(quán)卻早已發(fā)明了一系列做法，這些做法使得這種成員權(quán)變得越來越明確和牢固。其中最常見的做法，就是將成員權(quán)做成“股權(quán)”，并且按照“增人不增地、減人不減地”的原則，落實(shí)到家庭。這樣，不論農(nóng)民工作到何處，其作為股權(quán)的成員權(quán)不會(huì)改變。一些地方雖然沒有將農(nóng)民權(quán)利做成股權(quán)，但是也通過土地臺(tái)賬登記等方法，基本上予以“固化”。據(jù)調(diào)查，全國(guó)各地不論是進(jìn)城經(jīng)商就業(yè)的“農(nóng)民”還是在原地居住的農(nóng)民，他們?cè)诩w中的成員資格都已經(jīng)“固化”或者相對(duì)固化。在成員權(quán)固化或者相對(duì)固化之后，家庭成員人數(shù)的變化，也不會(huì)改變家庭在集體之中的成員比例。已經(jīng)是集體成員的，其資格不會(huì)因?yàn)椴辉谶@里居住而喪失;別的農(nóng)民也不會(huì)因?yàn)樵谶@里居住就成為本集體的成員。這樣，已經(jīng)出嫁的女兒即使帶著女婿取得本集體成員的身份，其家庭作為集體成員權(quán)股權(quán)也不會(huì)變化。因?yàn)檗r(nóng)民的成員資格逐漸向股份權(quán)的方向發(fā)展，“農(nóng)民集體”再也不能保持原來那種以自然村落來劃分的情形，而是朝著農(nóng)業(yè)法人化組織的形態(tài)發(fā)展。

　　這種集體形態(tài)和成員權(quán)的發(fā)展，和我國(guó)目前一些政策文件的表達(dá)有相當(dāng)?shù)某鋈搿姆ㄖ紊鐣?huì)的角度看，這些變化是有益的，進(jìn)步的。我國(guó)的政策和法律必須盡快反映農(nóng)村集體以及成員權(quán)發(fā)展變化的實(shí)際，不能出現(xiàn)政策和立法長(zhǎng)期與現(xiàn)實(shí)不符合的情形。另外我們也要認(rèn)識(shí)到，這些變化對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”影響很大。因?yàn)槟壳巴恋亟?jīng)營(yíng)人進(jìn)入農(nóng)村，主要是和農(nóng)民集體訂立合同。所以推行“三權(quán)分置”必須首先考慮集體之中的農(nóng)民成員是否同意的問題。

　　三、如何認(rèn)識(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法理和現(xiàn)實(shí)

　　在推行“三權(quán)分置”的經(jīng)營(yíng)模式時(shí)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)毫無爭(zhēng)議是其基礎(chǔ)。隨著中央提出的“長(zhǎng)久不變”精神的落實(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)體現(xiàn)的執(zhí)政黨人民權(quán)利觀念不斷強(qiáng)化的趨勢(shì)會(huì)逐漸被我國(guó)社會(huì)所理解，該權(quán)利也一定會(huì)成為我國(guó)未來農(nóng)村法律制度建設(shè)的關(guān)鍵因素。但是，隨著近年來脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)村人口急劇增加，原來以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)民家庭卻出現(xiàn)土地不夠用的問題。因此，有人提出了適當(dāng)減弱農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的剛性、恢復(fù)農(nóng)民集體的承包地調(diào)整權(quán)、將不再以農(nóng)業(yè)為主業(yè)的農(nóng)民土地交給種地農(nóng)民的觀點(diǎn)。但是，調(diào)整土地的出發(fā)點(diǎn)并不正確。因?yàn)?，一是?dāng)代農(nóng)業(yè)并不能以其產(chǎn)出足夠地保障農(nóng)業(yè)就業(yè)者;二是不調(diào)整地權(quán)，同樣能夠依據(jù)其他合法的方法(比如土地租賃，或者比如本文討論的新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”)來滿足農(nóng)業(yè)就業(yè)者耕作的需要。調(diào)整土地不但要產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，而且會(huì)產(chǎn)生政治上的不穩(wěn)定。

　　筆者在從事“三權(quán)分置”問題的研究過程中，發(fā)現(xiàn)對(duì)于“長(zhǎng)久不變”精神下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)理解不足的，主要還有如下觀點(diǎn)：一是集體的權(quán)利應(yīng)該永遠(yuǎn)高于農(nóng)民家庭或者個(gè)人的權(quán)利，應(yīng)該在法律上明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限，以方便集體調(diào)整農(nóng)戶土地?？傊粦?yīng)該過分強(qiáng)調(diào)“長(zhǎng)久不變”。二是傳統(tǒng)民法中用益物權(quán)都是從所有權(quán)中派生出來的，現(xiàn)在農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也是從集體所有權(quán)中派生出來的，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)容和期限應(yīng)該受到集體所有權(quán)的限制，長(zhǎng)久不變于理不足。

　　目前出版的中國(guó)物權(quán)法的法學(xué)著述，都是按照傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)的特征來確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性的。我們認(rèn)為，以上這兩種觀點(diǎn)，不但不符合指導(dǎo)我國(guó)農(nóng)村發(fā)展的社會(huì)主義思想，而且也不符合先有農(nóng)戶地權(quán)、然后才有集體地權(quán)的事實(shí)。農(nóng)民集體和集體成員之間真正的法律關(guān)系，是“農(nóng)民集體”及其集體土地所有權(quán)來源于農(nóng)民入社。農(nóng)民入社之后，他們還是土地的主人，這個(gè)身份并沒有改變。農(nóng)民集體應(yīng)該是一個(gè)個(gè)農(nóng)民家庭或者個(gè)人共有的集體，而不是另一個(gè)主體來當(dāng)土地的主人。正是根據(jù)這一點(diǎn)，筆者完全不同意我國(guó)某些立法機(jī)關(guān)或者官員按照傳統(tǒng)民法中所有權(quán)和用益物權(quán)之間的法律邏輯來確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性的觀點(diǎn)。在傳統(tǒng)民法中，土地所有權(quán)人和用益物權(quán)人是完全兩個(gè)毫無關(guān)系的民事主體享有的權(quán)利，比如地主和佃戶之間的權(quán)利?？墒俏覈?guó)的農(nóng)民集體恰恰是農(nóng)民自己的集體，農(nóng)民在集體中享有成員權(quán)。農(nóng)民享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，恰恰就是依據(jù)自己在集體中作為所有權(quán)人一份子享有的地權(quán)。這種關(guān)系怎么能夠用傳統(tǒng)民法中的用益物權(quán)理論來解釋?如何用這種理論來解釋?

　　正是從以上分析，對(duì)中央提出的“長(zhǎng)久不變”表示完全理解堅(jiān)決支持。因?yàn)?，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，正是他們作為土地所有權(quán)人的一部分所享有的一項(xiàng)“自物權(quán)”;而且,農(nóng)民家庭和個(gè)人在集體之中的成員權(quán)事實(shí)上已經(jīng)固化或者相對(duì)固化，所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為“自物權(quán)”的特征會(huì)越來越強(qiáng)烈。推行“三權(quán)分置”需要土地支配關(guān)系的長(zhǎng)久化，如果農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)期限不能長(zhǎng)久，“三權(quán)分置”期限不會(huì)長(zhǎng)久，也就會(huì)失去其意義。

　　四、關(guān)于建立另一個(gè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的討論

　　(一)法律定義

　　按照“三權(quán)分置”的政策設(shè)想，這個(gè)權(quán)利應(yīng)該是集體經(jīng)濟(jì)組織、現(xiàn)有土地承包人之外的另外一個(gè)民事主體取得的直接占有耕作土地的權(quán)利。其特征是：(1)該權(quán)利應(yīng)該是現(xiàn)有農(nóng)村土地承包人之外的另一個(gè)民事主體享有的權(quán)利，經(jīng)營(yíng)人甚至可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織之內(nèi)的其他成員。(2)該權(quán)利受到約定的期限限制。(3)權(quán)利的內(nèi)容僅限于農(nóng)業(yè)型的耕作，而不能從事非農(nóng)經(jīng)營(yíng)。中央文件提出了這種權(quán)利應(yīng)該可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押的要求，如何認(rèn)識(shí)這一權(quán)利，是落實(shí)中央文件要求的要點(diǎn)。

　　(二)改革實(shí)踐需要的是物權(quán)化的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”

　　“三權(quán)分置”實(shí)踐多年來，事實(shí)上已經(jīng)有兩種“經(jīng)營(yíng)權(quán)”類型得到了法律的直接或者間接承認(rèn)。其一，租賃權(quán)類型的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”。它是按照“合同法”第13章“租賃合同”的規(guī)定產(chǎn)生的。權(quán)利人依據(jù)租賃合同占有耕地經(jīng)營(yíng)，不需要不動(dòng)產(chǎn)登記、公證，但是也不可以獨(dú)立轉(zhuǎn)讓和設(shè)置抵押，權(quán)利人也無法獨(dú)立起訴和應(yīng)訴。其二，農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建合作社，由合作社取得土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是，合作社對(duì)于入社土地的支配權(quán)利，至今在法律上還是不明確的。

　　但是，根據(jù)中央提出“經(jīng)營(yíng)權(quán)”應(yīng)該可轉(zhuǎn)讓、可抵押的要求，這種權(quán)利應(yīng)該被設(shè)計(jì)成為物權(quán)才行。但是，物權(quán)化的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”在我國(guó)法律中還不存在。只有將這種權(quán)利發(fā)展成為物權(quán)，才能夠滿足可轉(zhuǎn)讓、可抵押的要求。據(jù)我們的調(diào)查，改革實(shí)踐中越是希望長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的人，越希望將該權(quán)利物權(quán)化?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)該權(quán)利物權(quán)化的要求還是很強(qiáng)烈的。因此，我們也在這里做出應(yīng)該把物權(quán)化的經(jīng)營(yíng)權(quán)當(dāng)作立法或者修法工作的呼吁。

　　土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化之后，和債權(quán)性質(zhì)的租賃權(quán)最大的區(qū)別是：(1)該權(quán)利的存續(xù)期間可以跨越《合同法》規(guī)定的20年的最高期限，滿足權(quán)利人長(zhǎng)期的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的需要。(2)強(qiáng)化了這種權(quán)利進(jìn)入市場(chǎng)的能力，可以轉(zhuǎn)讓、可以抵押。通過不動(dòng)產(chǎn)登記，該權(quán)利的市場(chǎng)機(jī)能得到強(qiáng)化。(3)權(quán)利人就可以以自己的名義獨(dú)立起訴、應(yīng)訴，這對(duì)于保護(hù)這種權(quán)利是非常必要的。

　　(三)新設(shè)物權(quán)不要妨害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

　　依據(jù)中央文件精神，建立“三權(quán)分置”，新提出的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”不得妨害現(xiàn)有農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。目前有機(jī)構(gòu)提出的立法或者修法方案，采納了將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改稱為承包權(quán)、把新設(shè)的權(quán)利叫經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法。這個(gè)做法不妥，因?yàn)樗梁α爽F(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的制度穩(wěn)定性，而且必然會(huì)造成政策混亂，更令人擔(dān)憂的是引起農(nóng)民心理不穩(wěn)。因此筆者的觀點(diǎn)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外，另外確定新創(chuàng)設(shè)的“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的法律名稱?？梢栽诹⒎ㄖ袑⑵涿麨椤案鹘?jīng)營(yíng)權(quán)”或者“耕作權(quán)”。理由有：(1)強(qiáng)調(diào)該權(quán)利只能針對(duì)耕作地，也不能將耕作地改變用途。(2)醒目地將它和農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)區(qū)別開來，體現(xiàn)穩(wěn)定農(nóng)民基本權(quán)利的思想。(3)傳統(tǒng)民法中就有這個(gè)權(quán)利概念的先例。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中央文件已確定將這個(gè)權(quán)利稱之為“經(jīng)營(yíng)權(quán)”，所以還是應(yīng)該使用經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)名詞。筆者認(rèn)為，中央文件只是指明了改革的方向。采用“耕作經(jīng)營(yíng)權(quán)”或者“耕作權(quán)”的名稱是符合中央文件精神的。

　　(四)制度建設(shè)問題

　　如果將該權(quán)利規(guī)定為物權(quán)，立法還要建立的制度有：(1)關(guān)于權(quán)利人的制度?，F(xiàn)行權(quán)利人范圍可以包括非本集體成員、城市資本成立的農(nóng)業(yè)公司等。(2)權(quán)利取得的方式，尤其是土地經(jīng)營(yíng)合同，應(yīng)該建立明確的制度。目前的修法方案，只承認(rèn)經(jīng)營(yíng)人和農(nóng)戶個(gè)人訂立合同這種情況，但是現(xiàn)實(shí)生活中經(jīng)營(yíng)人和“農(nóng)民集體”訂立合同的情形更多，在法律上更有價(jià)值。法律不反映這些情況是不行的。(3)權(quán)利內(nèi)容必須明確規(guī)定。包括許可權(quán)利人將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等規(guī)則，在法律上都應(yīng)加以明確規(guī)定。(4)關(guān)于登記與發(fā)證的規(guī)則。(5)權(quán)利的限制、行使權(quán)利的條件以及權(quán)利的收回等。最周全的制度設(shè)計(jì)，是在“農(nóng)村土地承包法”修改時(shí)，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的第五節(jié)之后增加一個(gè)第六節(jié),對(duì)這種權(quán)利專門做出規(guī)定，以免新的制度創(chuàng)設(shè)擾亂原來的制度框架。