打造升級版政務公開制度

——論《政府信息公開條例》修改的基本定位

　　周漢華

　　《政府信息公開條例》(以下簡稱為《條例》)實施近八年，成績得到國內(nèi)外肯定，也面臨各種問題，有必要適時進行修改。目前，有關(guān)方面已經(jīng)啟動條例修改工作，正在征求意見。對于條例修改的基本方向，有兩種不同觀點。一種思路認為應該圍繞條例實施中的具體問題，做出有針對性的修改。這一思路大家都贊同，正在進行的修改體現(xiàn)的也是這一思路。另一種思路認為應該在解決具體問題的同時，根據(jù)信息化發(fā)展新形勢，打造升級版政務公開制度。

　　第二種思路是否可行，應該如何進行具體制度設(shè)計，還存在比較多的模糊空間。筆者一直贊同后一種思路，現(xiàn)就升級版制度涉及的幾個主要問題予以論述。

　　一、實踐發(fā)展需要升級版政務公開制度

　　中國的改革舉措很多并不是規(guī)劃出來的，而是來自于自下而上的自發(fā)探索，因而具有很強的生命力。考察政務公開制度的三個發(fā)展階段，再次印證了這一規(guī)律。

　　(一)政務公開的初步探索階段

　　中國的政務公開制度源自廣大農(nóng)民村務公開的自發(fā)探索，是中國農(nóng)村改革的一項偉大創(chuàng)造。在此基礎(chǔ)上，1987年制定的《村民委員會組織法(試行)》第17條規(guī)定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)所需的費用，經(jīng)村民會議討論決定，可以向本村經(jīng)濟組織或者村民籌集。收支帳目應當按期公布，接受村民和本村經(jīng)濟組織的監(jiān)督”。這是法律第一次對村務公開進行規(guī)范，極大地推動了村務公開工作的發(fā)展。

　　1990年，中共中央《關(guān)于批轉(zhuǎn)〈全國村級組織建設(shè)工作座談會紀要〉的通知》要求“增加村務公開的力度，接受村民對村民委員會工作的監(jiān)督”。

　　1994年，中共中央《關(guān)于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)的通知》第一次提出要抓好“村務公開制度建設(shè)”。

　　1998年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務公開和民主管理制度的通知》，促進了村務公開制度的全面發(fā)展。

　　在村務公開探索的基礎(chǔ)上，2000年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務公開制度的通知》，開啟政務公開制度發(fā)展的新格局。

　　2002年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于實行廠務公開制度的通知》，擴大公開制度的適用領(lǐng)域。

　　2005年，中辦、國辦發(fā)布《關(guān)于進一步推行政務公開的意見》，促進警務公開、稅務公開、立法公開、審判公開、檢務公開、校務公開、兩公開一監(jiān)督等各種形式的公開探索。

　　可以看到，在2007年出臺《條例》以前，政務公開積累的經(jīng)驗超過20年，充分體現(xiàn)我們黨從群眾中來、到群眾中去的群眾路線精神和各種主體勇于改革創(chuàng)新的活力和創(chuàng)造力。沒有這些實踐探索，不可能制定《條例》，更不可能有《條例》在制度建設(shè)上的提升和規(guī)范化。

　　當然，從制度演進的角度看，這一階段的政務公開探索還是初步的，有很鮮明的過渡性特點，主要的缺陷是缺乏規(guī)范化的剛性制度約束，公開實效難以保證。一些主體想公開就公開，想公開多少就公開多少，不想公開就不公開，隨意性很大?？梢哉f這一階段的政務公開還只是1.0版的政務公開制度。

　　(二)政務公開的規(guī)范發(fā)展階段

　　《條例》的起草和制定，吸收借鑒許多有益的國際經(jīng)驗，將政務公開制度推上新的發(fā)展階段。相較于1.0版的政務公開制度，《條例》在幾個方面實現(xiàn)了重大突破：

　　第一，過去各種形式的政務公開大多屬于單方面的承諾，《條例》將公開從單方面的承諾變成申請人的權(quán)利、政府機關(guān)的義務，實現(xiàn)了性質(zhì)上的飛躍。

　　第二，政務公開原先大多限于辦事制度公開，有些地方形象地稱之為辦事過程與結(jié)果“兩公開”，《條例》不但要求政府機關(guān)公開辦事過程與結(jié)果，還要公開手中掌握的政府信息，大大地擴大了公開的范圍。

　　第三，政務公開的程序比較簡單、非正式，并且只有主動公開一種形式，《條例》規(guī)定的程序更為規(guī)范和嚴格，尤其是依申請公開的引入，實現(xiàn)了程序上的革命性變革。

　　第四，政務公開原先都沒有正式救濟途徑，只能采用傳統(tǒng)的反映意見或申訴等方式，作用非常有限，《條例》設(shè)計行政復議、行政訴訟等法定救濟途徑，以監(jiān)督政府機關(guān)依法公開信息。

　　第五，政務公開對配套制度的要求相對比較簡單，如設(shè)立公告欄、發(fā)放便民卡等，《條例》要求政府機關(guān)必須準備政府信息目錄、公開辦事指南、發(fā)布年度報告、指定專門機構(gòu)與人員、提供查閱條件、在法定時限內(nèi)作出答復、建立違法責任追究制度等，等于打開了政府信息資源管理和行政體制改革的末端環(huán)節(jié)，倒逼政府機關(guān)進行系統(tǒng)變革。

　　概括起來說，《條例》構(gòu)筑的是基本能夠與國際經(jīng)驗接軌的2.0版政務公開制度，并由此使政務公開進入到規(guī)范發(fā)展階段。

　　《條例》實施近8年，政務公開制度取得令人矚目的成績，成為黨和政府全面深化改革的抓手、聯(lián)系群眾的橋梁，《條例》的基本制度稟賦功不可沒。

　　(三)政務公開的融合發(fā)展階段

　　條例實施以后，因為各種原因，實踐中一直面臨不少問題。一些政府機關(guān)工作人員公開觀念薄弱，工作不到位，不愿意公開手中的信息;一般群眾不愿、不會、不敢申請政府信息;個別地方的人民法院對信息公開案件受理難，判決更難;實踐中大量的政府信息公開申請都由特定少數(shù)人提出，各地普遍出現(xiàn)制度資源僅僅為少數(shù)人所用的現(xiàn)象，偏離制度設(shè)計的初衷。尤其是近幾年來，隨著以微博、微信為代表的移動社交網(wǎng)絡的迅速普及和信息傳播方式的深刻變革，公眾對政府工作知情、參與和監(jiān)督的意識不斷增強，對各級行政機關(guān)依法公開政府信息、及時回應公眾關(guān)切和正確引導輿情提出更高要求。

　　在移動互聯(lián)網(wǎng)時代，政府信息公開制度本身所具有的程序規(guī)范、單向被動、邊界清晰、主體有限等特點，逐步顯現(xiàn)出不適應性，單純依靠這一制度越來越難以做到“讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”。比如，根據(jù)《條例》規(guī)定，一般咨詢與政府信息公開申請不同，政府機關(guān)只有義務提供信息，申請人是否能夠看懂，并不是政府機關(guān)的責任;對于依申請公開的政府信息，如果沒有申請人的申請，政府機關(guān)沒有義務主動公開;政府信息公開只涉及政府機關(guān)制作或者獲取的政府信息，對于一些突發(fā)事件或者輿情的說明或者引導，并不屬于《條例》的適用范圍，等等。

　　這樣，從結(jié)果看，《條例》規(guī)定的制度并不能有效解決一些地方和部門政府信息公開不主動、不及時，面對公眾關(guān)切不回應、不發(fā)聲等問題，影響政府公信力和權(quán)威。

　　從國際經(jīng)驗看，隨著信息化的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府信息公開制度近幾年來正在發(fā)生深刻變革。政府機關(guān)從被動接受公開申請變?yōu)橹鲃油扑托畔?，及時回應公眾要求，推動不同制度融合，已經(jīng)成為各國制度變革的普遍趨勢。

　　2009年1月21日，奧巴馬總統(tǒng)在就職第一天簽發(fā)《透明和開放政府總統(tǒng)備忘案》，提出透明、參與、合作三大原則。

　　2009年12月8日，美國管理與預算辦公室發(fā)布《開放政府指令》，改變《信息自由法》以依申請公開為主的運行范式，建立以主動公開為基本范式的開放政府體系。

　　2013年6月19日，樸槿惠總統(tǒng)領(lǐng)導的韓國新一屆政府發(fā)布“政府3.0時代”計劃，核心是將政府擁有的信息在國民提出要求之前進行公開。從2014年開始，韓國公共機關(guān)出臺的所有政策均需從頭至尾的透明化。

　　加拿大政府通過開放數(shù)據(jù)、開放信息與開放對話三個主要渠道推動開放政府計劃，搭建專門的“咨詢加拿大人民”門戶網(wǎng)站。

　　澳大利亞政府頒布《開放政府宣言》，承諾“在接觸文化基礎(chǔ)上開放政府，通過創(chuàng)造性技術(shù)運用，更好獲取和利用政府擁有的信息”。

　　2011年聯(lián)合國大會期間，美國在國際上積極推動開放政府伙伴關(guān)系，巴西、印尼、墨西哥、菲律賓、挪威、南非、英國、美國8個國家首批簽署，目前已經(jīng)有65個國家參與。各國紛紛制定行動計劃，推動開放政府步伐。

　　《條例》實施實踐中，為因應信息化發(fā)展帶來的新挑戰(zhàn)，我國一些地方、部門也已經(jīng)在自發(fā)推動制度融合，升級版政務公開制度的大致輪廓已經(jīng)初步呼之欲出。比如：

　　將政策咨詢與政府信息公開申請作一并考慮，通過政府信息公開渠道更好地為公眾提供咨詢服務;

　　將政府信息公開機構(gòu)與宣傳部門整合，及時回應群眾關(guān)心的重大問題;

　　將政府信息公開與投訴、舉報、信訪機構(gòu)整合，通過信息公開渠道更早、更快地發(fā)現(xiàn)行政管理工作中存在的問題;

　　將政府信息公開與紀檢監(jiān)察結(jié)合，實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督;

　　將政府信息公開與軟環(huán)境建設(shè)結(jié)合，為營造良好投資環(huán)境服務;

　　將政府信息公開與信息共享、大數(shù)據(jù)開發(fā)利用一并考慮，為重大決策、行政執(zhí)法、提供公共服務、維護社會安全提供全方位支撐。

　　從實際效果看，制度融合得越好，《條例》的實施就越順利，相關(guān)的工作開展得也越好，反之則會使《條例》實施陷入方向不明、體制分割、資源短缺等各種困境中。

　　由此可見，升級版政務公開制度已經(jīng)不是要不要的問題，而是如何在實踐自發(fā)探索的基礎(chǔ)上進一步系統(tǒng)地加以完善并推廣，通過《條例》修改打造3.0版的政務公開制度，體現(xiàn)及時高效、多向互動、資源共享、互聯(lián)互通等特點，推動政務公開制度進入融合發(fā)展新階段。

　　二、“四個全面”戰(zhàn)略布局對政務公開提出新要求

　　當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾凸顯期，亟需推進體制機制改革創(chuàng)新，及時化解各種矛盾與風險，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢。

　　黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央從堅持和發(fā)展中國特色社會主義全局出發(fā)，提出并形成全面建成小康社會、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的“四個全面”戰(zhàn)略布局。與之相應，中央對政務公開也提出一系列新要求，為《條例》修改、打造升級版政務公開制度指明方向。

　　黨的十八屆四中全會決定在政務公開的原則與范圍方面較《條例》規(guī)定有實質(zhì)性的提升：

　　一是明確提出全面推進政務公開，包括決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開，較《條例》規(guī)定的公開范圍要廣得多。

　　二是強調(diào)堅持以公開為常態(tài)不公開為例外原則，彌補《條例》在基本原則上的立法缺憾。

　　中共中央、國務院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱為《實施綱要》)在政務公開方面著墨甚多，要求非常具體，很多內(nèi)容都是當年制定《條例》時沒有考慮到的，如做好對熱點敏感問題的輿論引導，創(chuàng)新政務公開方式，提高政務公開信息化、集中化水平等。中央將推進政務公開的職能與推進政府信息公開的職能集中到國辦政務公開辦以后，政務公開與政府信息公開長期分離的格局得到解決，為打造升級版政務公開制度提供了組織保障。

　　2013年9月18日，李克強總理在國務院常務會議上提出，要依法實施政府信息公開，使政府經(jīng)濟社會政策透明、權(quán)力運行透明，讓群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督。李克強總理的講話，對政府信息公開提出新要求，為打造升級版政務公開制度明確了方向。

　　2013年國辦發(fā)布的《關(guān)于進一步加強政府信息公開回應社會關(guān)切提升政府公信力的意見》，2014年中辦發(fā)布的《關(guān)于建立健全信息發(fā)布和政策解讀機制的意見》和國辦發(fā)布的《關(guān)于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》等一系列文件，對用好網(wǎng)絡特別是政府網(wǎng)站促進政府信息公開、提高政府公信力等相繼作出重要部署，要求打造新聞發(fā)布、政策解讀、信息公開的升級版。

　　2016年2月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于全面推進政務公開工作的意見》，明確提出公開透明是法治政府的基本特征，要求穩(wěn)步推進政府數(shù)據(jù)共享開放，加強政策解讀，通過政務公開讓公眾更大程度地參與政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督，建立健全政務輿情收集、研判、處置和回應機制，引領(lǐng)社會輿論，加強協(xié)調(diào)聯(lián)動，構(gòu)建基于互聯(lián)網(wǎng)的一體化政務服務體系，將政府網(wǎng)站打造成更加全面的信息公開平臺、更加權(quán)威的政策發(fā)布解讀和輿論引導平臺、更加及時地回應關(guān)切和便民服務平臺，有條件的應把政務公開、政務服務、政府數(shù)據(jù)開放、公共資源交易監(jiān)督管理等工作統(tǒng)籌考慮、協(xié)同推進。這些要求和部署如果能夠得到有效落實，一定能使政務公開工作與相關(guān)工作更加緊密結(jié)合，形成制度合力，進而打造升級版政務公開制度。

　　中央對于全面推進政務公開的核心要求可以歸納為兩個方面：

　　一是公開的全面性和系統(tǒng)性，這是“四個全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)，是法治政府建設(shè)的關(guān)鍵之舉，是實現(xiàn)對權(quán)力監(jiān)督制約的治本之策。

　　二是要把群眾“看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”作為評價公開是否成功的標準，體現(xiàn)的是以公眾為中心的現(xiàn)代治理理念，是網(wǎng)絡時代的必然要求，目的是實現(xiàn)從政府部門“端菜”變?yōu)槿嗣袢罕姟包c菜”，擴大公眾參與，建設(shè)服務型政府。

　　這些原則和要求，比《條例》的立意更高、標準更嚴、影響更廣。

　　包括《條例》在內(nèi)，各國規(guī)范的政府信息公開制度的邏輯基礎(chǔ)仍然是以政府為中心的供給視角，以政府機關(guān)完成法律規(guī)定的義務為最高目標。因此，盡管在公開的范圍上也許能夠達到以公開為原則、不公開為例外的水平，滿足公開的全面性要求。但是，供給視角的制度定位決定了傳統(tǒng)制度始終無法滿足以公眾為中心的網(wǎng)絡時代要求。公開的信息可能與公眾的需求脫節(jié)，甚至使公眾淹沒在大量無用的信息中，降低制度的有效性。這是近幾年來各國紛紛打造信息公開制度升級版的內(nèi)在原因，以公眾為中心，推動制度融合，提升制度實效，更好地為公眾服務。

　　《條例》的修改，需對國內(nèi)外發(fā)展趨勢有非常清醒的認識，不打造升級版政務公開制度，不可能完成全面推進政務公開的任務，無法應對互聯(lián)網(wǎng)對政府管理帶來的深刻挑戰(zhàn)。

　　當然，對于《條例》實施中那些非常棘手的現(xiàn)實問題，同樣必須高度重視，并通過《條例》修改加以解決，該進則進，該退則退。例如，對于較為普遍的過度利用申請權(quán)問題，有必要設(shè)置一定的制度門檻;對公開例外情形列舉不周延問題，有必要加以彌補，將過程性信息、執(zhí)法信息、內(nèi)部信息等納入例外條款;對于實踐中難以操作的申請人特殊需要要求，可以考慮刪除;對于哪些主體屬于《條例》規(guī)定的公開義務主體，應該予以明確;對于主動公開與依申請公開的程序，應該進一步優(yōu)化。這些具體制度上的調(diào)整或者修改，有進有退，都非常重要，直接決定著制度在實踐中是否能夠順利運轉(zhuǎn)。

　　但是，這些修改或者調(diào)整，哪怕變化再大，也仍然只是屬于戰(zhàn)術(shù)層面的微調(diào)。戰(zhàn)術(shù)層面的有進有退只有與戰(zhàn)略布局上的全面推進相互結(jié)合，才能形成兩輪驅(qū)動格局，既解決現(xiàn)實問題，又全面謀劃未來。輕視戰(zhàn)術(shù)安排，會導致規(guī)定無法操作;缺乏戰(zhàn)略布局，會迷失大方向。

　　比如，過程性信息在各國信息公開法中普遍被作為例外情形加以規(guī)定，《條例》因為沒有規(guī)定，實踐中常常以“三安全、一穩(wěn)定”條款代替，導致各種爭議?！稐l例》修改預期應該會將過程性信息作為例外加以明確，彌補立法技術(shù)缺陷。但是，另一方面，四中全會決定要求決策“過程公開”，《實施綱要》除要求行政決策“過程公開”以外，還要求“逐步實行專家信息和論證意見公開”，“對社會關(guān)注度高的決策事項，應當公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由”。這樣，過程性信息公開例外的規(guī)定就必須與決策過程公開的要求一并考慮，一并設(shè)計，一并推進。一方面將過程性信息納入例外情形加以規(guī)定，另一方面增加決策過程公開、決策理由公開、專家論證意見公開等方面的規(guī)定，并推動政府機關(guān)及時回應社會對決策的各種疑問，增加決策透明度與公信力。如果僅僅停留在技術(shù)層面，就事論事，只是將過程性信息納入例外，雖然本身有道理，也有利于《條例》更好實施，但明顯會與中央的要求不合拍、不同步、不協(xié)調(diào)，無法滿足公眾對決策公開透明的要求。

　　更深入分析可以發(fā)現(xiàn)，《條例》實施中面臨的一些技術(shù)操作層面問題，很多是因為配套制度缺乏，因此才不得不進行必要的收縮。為解決類似問題，如果能夠通過全面推進政務公開，形成倒逼機制，推動相關(guān)配套制度進步，也是一種選擇，效果可能會更好。至少從《條例》制定與實施的歷史經(jīng)驗看，這種倒逼機制非常有效。

　　因此，《條例》修改如果只是就事論事，處處遷就現(xiàn)實，必然會產(chǎn)生一退再退的連鎖負效應。山中方一日，世上已千年。在移動互聯(lián)網(wǎng)時代修改《條例》，需要再次拿出當年制定《條例》時的政治勇氣與智慧，在“四個全面”戰(zhàn)略布局中推動政務公開制度順勢邁上新臺階。

　　三、升級版政務公開制度的基本內(nèi)容

　　現(xiàn)代政府建立在人民主權(quán)原則之上，知情、參與、監(jiān)督是人民主權(quán)的基本要求。讓公眾看得到、聽得懂、能監(jiān)督，始終伴隨現(xiàn)代政府，并不是網(wǎng)絡時代才有的特殊要求。只不過在互聯(lián)網(wǎng)出現(xiàn)之前，在傳統(tǒng)的社會分工與政府部門設(shè)置的格局之下，整個知情權(quán)制度的設(shè)計無法超越以政府(部門)為中心的傳統(tǒng)管理架構(gòu)，并形成被動、單向、分散、程序嚴格等特點。雖然法律提供了公眾知情與參與的渠道，但能否真正實質(zhì)參與，很大程度上取決于公眾本身的能力。

　　互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的社會結(jié)構(gòu)和管理體制受到很大沖擊，政府能夠通過信息技術(shù)構(gòu)造以公眾為中心的服務型政府，帶來政府治理的革命性變化。同時，互聯(lián)網(wǎng)的信息傳播方式能夠賦能社會弱勢群體，消除信息落差，推動大眾參與、大眾監(jiān)督。信息時代的政府信息公開，一定是以知情權(quán)理念和制度為核心，向上下游延伸、拓展、融合，充分利用信息技術(shù)優(yōu)化行政流程和程序，使公眾能夠?qū)嵸|(zhì)知情、參與和監(jiān)督，實現(xiàn)人民主權(quán)原則。

　　這樣看來，規(guī)范的政府信息公開是對政府機關(guān)的基本要求，屬于規(guī)定動作、法定義務，尤其在我國這樣的后發(fā)國家，政府信息公開的很多基本要求一直都還沒有達到，需要通過扎實的制度建設(shè)逐步予以落實。升級版的政務公開是對政府機關(guān)的更高要求，屬于自選動作、激勵機制，需要在信息化發(fā)展過程中逐步摸索規(guī)律，鼓勵政府機關(guān)不斷提升治理水平。

　　打造升級版的政務公開制度，實質(zhì)是實現(xiàn)基本要求與更高要求兩者之間的統(tǒng)一。基本要求是政務公開制度的剛性部分，是整個制度的核心，必須不折不扣履行;更高要求是核心制度以外的增量部分，有一定的靈活性，既可以是體制機制創(chuàng)新，也可以是制度融合、流程再造、平臺建設(shè)等，由不同政府機關(guān)根據(jù)本身實際情況決定，目的是為更好服務公眾，滿足公眾需求。隨著信息化進一步發(fā)展，更高要求的剛性應該會逐步增強，甚至成為基本要求，并鼓勵引入更多的自選動作，不斷提高政府治理水平。

　　《條例》修改也要從基本要求與更高要求兩個方面分別加以完善：

　　(一)進一步完善規(guī)范的政府信息公開制度，夯實制度基礎(chǔ)

　　升級版政務公開制度建立在2.0版制度基礎(chǔ)上，兩者是相互遞進關(guān)系。進一步完善2.0版政府信息公開制度，應該是《條例》修改中首先必須關(guān)注的重點?！稐l例》從正式實施到現(xiàn)在只有不到8年時間，不論是《條例》規(guī)定本身還是《條例》的實施都面臨很多非常棘手的現(xiàn)實問題，需要通過《條例》修改加以解決。

　　1.切實有效扭轉(zhuǎn)制度被少數(shù)人過度利用現(xiàn)象，增強制度的正當性。

　　從實踐反映的情況看，《條例》實施中目前最為突出的問題是整個制度很大程度上被少數(shù)人過度利用，如反復提出申請，以政府信息公開申請作為與政府機關(guān)討價還價的籌碼，將政府信息公開變?yōu)槭聦嵣系牡诙旁L渠道等，并導致大量的行政與司法資源被少數(shù)人占用，廣大群眾并不能享受制度帶來的好處。形成這種局面的原因雖然非常復雜，涉及到社會經(jīng)濟生活各個方面，只是最后都集中傳導到政府信息公開環(huán)節(jié)，但是，這種格局持續(xù)下去既不利于制度的正當性，也難以為繼。政府信息公開制度作為公共產(chǎn)品，其服務對象應該是廣大公眾，而不能僅僅只是少數(shù)人。如果一項公共產(chǎn)品長期被少數(shù)人過度利用，相當于少數(shù)人占用大量的公共資源，既不公平，也不合理。

　　一般而言，公共產(chǎn)品的使用成本如果過低，就會出現(xiàn)少數(shù)人過度利用現(xiàn)象。為此，《條例》修改可以從提高經(jīng)常申請人使用成本入手，明確信息公開申請檢索費的遞增收費標準，并通過建立集中收費窗口方式解決目前收費成本過高等問題，同時明確規(guī)定對于普通申請人可以減免相關(guān)費用。也可以考慮賦予被申請人資源約束條件下一定的裁量權(quán)，根據(jù)申請人類型分別適用不同程序，對普通申請人按照一般程序要求執(zhí)行，對經(jīng)常申請人可以延長辦理時限。還可以總結(jié)司法實踐經(jīng)驗，明確規(guī)定明顯惡意申請排除受理制度，避免惡意申請占用有限的行政與司法資源。有關(guān)方面正在征求意見的修訂方案考慮對經(jīng)常申請人的申請次數(shù)設(shè)定上限，在當前環(huán)境下有其合理性，有利于制度資源的公平配置，提高制度的正當性。

　　當然，從長遠而言，要從根本上改變少數(shù)人過度利用信息公開制度的現(xiàn)象，還需要從問題產(chǎn)生的根源入手，在上中游建立系統(tǒng)、有效的資源配置機制，避免矛盾糾紛都涌向下游的信息公開環(huán)節(jié)。

　　2.明確、調(diào)整、細化《條例》相關(guān)規(guī)定，提高《條例》的科學性。

　　因為主客觀方面的原因，《條例》一直存在定位不夠明確、規(guī)定過于原則、缺乏可操作性等方面的問題。

　　比如，《條例》雖然提供行政復議、行政訴訟救濟手段，體現(xiàn)有救濟才有權(quán)利的現(xiàn)代法治原則，但是，《條例》并沒有規(guī)定知情權(quán)概念，也未規(guī)定公開為原則、不公開為例外，導致信息公開制度的基本定位不夠明確。信息公開究竟只是發(fā)揮第1條規(guī)定的“服務作用”還是保障公眾的知情權(quán)，公開與不公開的原則及邊界應該怎么把握，認識上一直存在很大的分歧。為此，《條例》修改有必要明確納入知情權(quán)概念，并將“公開為常態(tài)，不公開為例外”加以確立，以進一步明確制度的基本定位。

　　再如，《條例》總則第8條規(guī)定的“三安全一穩(wěn)定”與條例第二章對于公開范圍的規(guī)定(尤其是豁免公開范圍的規(guī)定)是什么關(guān)系，第13條規(guī)定的“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”包括哪些內(nèi)容，第14條規(guī)定的“信息發(fā)布保密審查機制”指的是什么，第17條關(guān)于行政機關(guān)“制作”與“獲取”的規(guī)定如何適用等，要么過于原則，缺乏可操作性，要么與其他規(guī)定不協(xié)調(diào)，無法適用，導致實踐中莫衷一是，甚至被一些行政機關(guān)濫用。

　　對于這些突出問題，該調(diào)整的應該堅決調(diào)整、刪除，該細化充實的應該細化充實。建議刪除無法核實的申請人“特殊需要”要求，明確保密審查機制的具體程序，淡化“制作”與“獲取”的區(qū)別，將執(zhí)法信息、過程性信息、純粹機關(guān)內(nèi)部信息等納入豁免公開范圍，大幅壓縮甚至完全取消“三安全一穩(wěn)定”規(guī)定等。

　　3.優(yōu)化《條例》結(jié)構(gòu)與內(nèi)容，提高制度之間的協(xié)調(diào)性。

　　因為主客觀方面的原因，《條例》在結(jié)構(gòu)、程序、制度的協(xié)調(diào)性方面還存在一定的缺陷，有很大的提升和優(yōu)化空間。比如：

　　第二章“公開的范圍”主要規(guī)定的是主動公開，第三章“公開的方式和程序”規(guī)定的又主要是依申請公開，導致《條例》在整體結(jié)構(gòu)上不匹配;

　　第13條規(guī)定“特殊需要”，第20條并沒有規(guī)定提出申請時需要說明這種特殊需要，明顯相互脫節(jié);

　　第15條將政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會、報刊、廣播、電視等方式不加區(qū)別籠統(tǒng)規(guī)定，混淆規(guī)范的公開方式與非規(guī)范的公開方式之間的差別，使各地在統(tǒng)計數(shù)字上一直五花八門;

　　第四章的章名是“監(jiān)督與保障”，但整體而言，監(jiān)督條款多、保障條款少，更缺乏適應我國國情的多元推進措施，導致實踐中既缺乏監(jiān)督，又缺乏保障，還缺乏有效的推進手段;

　　第37條雖然規(guī)定公共企事業(yè)單位的信息公開參照條例執(zhí)行，但缺乏具體要求，導致實踐中標準長期不明確。

　　為此，《條例》修改應該在提高制度之間的協(xié)調(diào)性方面下功夫，解決結(jié)構(gòu)、程序、制度之間的失衡與不匹配現(xiàn)象，以形成合力。可以考慮對《條例》的整體結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，加強不同規(guī)定之間的銜接，突出強制性基本要求與激勵性更高要求之間的差別，并將實踐中行之有效的一些推進措施(如國辦發(fā)布年度工作要點機制、各地方人民政府分管領(lǐng)導負責制等)明確加以規(guī)定。

　　(二)推動體制機制創(chuàng)新，打造升級版政務公開制度

　　移動互聯(lián)網(wǎng)時代，政府信息公開制度要跟上時代發(fā)展步伐，必須根據(jù)中央全面推進政務公開工作總體要求，總結(jié)實踐經(jīng)驗，推動體制機制創(chuàng)新，打造升級版政務公開制度。

　　1.拓寬政務公開的廣度與深度，全面推進政務公開。

　　在新形勢下，要落實“公開為常態(tài)、不公開為例外”原則，政務公開需要在廣度與深度上全面超越《條例》的規(guī)定。

　　在義務主體方面，除繼續(xù)推動行政機關(guān)履行《條例》規(guī)定的義務以外，應該加大力度落實法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織以及提供社會公共服務的企事業(yè)單位的信息公開工作，并鼓勵、引導、推動各種社會組織、中介機構(gòu)等的信息公開，盡量實現(xiàn)公開全覆蓋。

　　在公開內(nèi)容方面，除政府信息公開以外，要嘗試推進諸如決策會議公開、政府數(shù)據(jù)開放、電子參與、執(zhí)法過程公開、政府績效公開、專家咨詢論證意見與過程公開等，以豐富公開的內(nèi)容與形式。

　　在公開實效方面，要適應互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時代的全新形勢，推動政府官員轉(zhuǎn)變觀念，提升能力，開創(chuàng)政務公開工作的新局面，實現(xiàn)以公開促改革、以公開促穩(wěn)定的良性循環(huán)。

　　2.促進不同制度之間的融合，形成集聚效應。

　　網(wǎng)絡時代，技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、制度都在逐步融合，打破傳統(tǒng)的邊界劃分，形成集聚效應。融合既是創(chuàng)新的前提，也是創(chuàng)新的結(jié)果和條件。打造升級版政務公開制度，關(guān)鍵在于促進不同制度之間的融合。

　　為此，需要充分發(fā)揮政府信息資源的基礎(chǔ)性作用，通過信息化手段將政府信息公開與決策科學化、公眾參與、風險預警、輿情研判、政務服務、投資環(huán)境打造、對外宣傳、反腐倡廉、政府數(shù)據(jù)開放、信訪維穩(wěn)、投訴舉報處理、執(zhí)法信息共享、誠信體系建設(shè)與電子政務建設(shè)等工作緊密結(jié)合，為這些制度提供更好的支撐服務。通過不同制度之間融合，改變政府信息公開制度單線條運行，實踐中甚至淪為少數(shù)人與政府死磕工具的現(xiàn)狀，使政務公開成為政府把握輿情、民情、民意的前哨站，重大決策的信息源，行政監(jiān)管與執(zhí)法的千里眼，權(quán)力監(jiān)督與制約的利器，公眾知情與參與的平臺，經(jīng)濟社會發(fā)展的加速器，國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的助推器。這樣，政務公開既為公開工作服務，也為領(lǐng)導決策、公眾參與、行政執(zhí)法、大眾創(chuàng)業(yè)、經(jīng)濟社會發(fā)展等眾多工作服務，與黨和國家的主旋律保持一致，形成互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境下的制度集聚效應。

　　同時，政府信息公開制度本身也要向上下游雙向延伸與拓展。向上游延伸，需要推動政府信息資源管理制度不斷完善，提升政府信息質(zhì)量，更好發(fā)揮信息資源的基礎(chǔ)性作用。向下游拓展，需要做好政府信息公開以后的政策解讀與解釋、咨詢等工作，及時回應各種質(zhì)疑或者懷疑，讓公眾不但能夠看得到，還要聽得懂、信得過、能監(jiān)督，建立良性互動的官民關(guān)系，提升政府權(quán)威和公信力。

　　應該承認，《條例》當年借鑒國際普遍經(jīng)驗，只是設(shè)計了單向運行的政府信息公開制度，并未考慮不同制度之間的融合，并且，當年國際上也未出現(xiàn)升級版制度建設(shè)的浪潮。面對移動互聯(lián)網(wǎng)蓬勃發(fā)展的全新環(huán)境，《條例》修改有必要實現(xiàn)制度的整體躍升，并賦予制度更多中國特色、時代特點。

　　考慮到多一事不如少一事的觀念在不少領(lǐng)導干部中還較為普遍，可能會擔心自選動作做得越多犯錯的可能性也越大，進而影響體制機制創(chuàng)新的積極性和主動性。打造升級版制度，促進制度融合，必須嚴格區(qū)分法定義務與增量探索的邊界，通過《條例》修改創(chuàng)造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的環(huán)境，免除改革探索的后顧之憂。

　　可以借鑒美國的經(jīng)驗，在增量探索領(lǐng)域明確規(guī)定免責機制，鼓勵行政機關(guān)改革創(chuàng)新，促進不同制度之間的融合。

　　當然，這種免責只是免除法律責任，社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督與政治責任等監(jiān)督制約機制仍然需要發(fā)揮作用。

　　3.加強頂層設(shè)計，推動部門信息共享與業(yè)務協(xié)同。

　　我們現(xiàn)在的行政管理制度(包括機構(gòu)設(shè)置、職能劃分、編制確定、部門預算管理、業(yè)務流程設(shè)計、行政文化、考核方式等)形成于互聯(lián)網(wǎng)時代到來之前，反映的是一種供給主導、部門分工的行業(yè)管理方式，不同管理部門分別對自己管轄的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)上下游、全流程負責，形成全面覆蓋的基本管理結(jié)構(gòu)。這種部門管理體制是工業(yè)時代社會分工與流水線作業(yè)方式甚至是農(nóng)業(yè)時代自給自足生產(chǎn)方式的體現(xiàn)，好處是職責明晰，邊界分明，分工清楚，便于發(fā)揮分工的優(yōu)勢，提高管理效率，也有利于事后的考核和監(jiān)督。

　　但是，這種體制也有弊端，隨著社會的發(fā)展和分工的細化，部門有不斷擴張和膨脹的沖動，形成各種官場病，機構(gòu)越來越臃腫，人浮于事;部門增加之后必然會增加合作的成本，甚至形成部門利益格局，部門利益超越整體利益，合作非常困難;遇到邊界難以界定的新領(lǐng)域，還會導致諸如爭權(quán)奪利、相互推諉等現(xiàn)象，形成管理真空。要克服部門管理體制弊端，通常只有兩種辦法：一是采用大部門體制，通過機構(gòu)調(diào)整實現(xiàn)職能統(tǒng)一;二是借助信息化手段，通過信息共享與業(yè)務協(xié)同實現(xiàn)不同職能之間的互聯(lián)互通。

　　由于政務公開與其他制度的融合涉及面非常廣，不可能全部通過大部門體制解決，盡管有些職能的集中確實應該納入《條例》修改考慮范圍。因此，《條例》修改應該更多著力通過頂層設(shè)計來推動信息共享與業(yè)務協(xié)同局面的形成。國務院辦公廳與地方人民政府辦公廳(室)作為政府信息公開工作的主管部門，可以最大限度克服部門體制影響，對于強化頂層設(shè)計有天然優(yōu)勢。需要進一步明確，各級公開辦首先是政府辦，然后才是公開辦。公開辦的主要工作是推動政務公開，但絕對不是單線條就公開論公開，要從戰(zhàn)略性、全局性角度規(guī)劃和推動公開工作?！稐l例》修改應該在各級公開辦職能定位、體制設(shè)計、手段保障、能力建設(shè)、人員配備、考核機制、平臺打造等方面全面加強頂層設(shè)計，為打造升級版政務公開制度提供體制機制保障。鑒于《條例》實施中目前已經(jīng)存在較為普遍的事多、人少、責任重等現(xiàn)象，升級版制度建設(shè)肯定會使責任與任務更重，為此，《條例》修改務必高度重視政務公開隊伍建設(shè)，提高管理效率。

　　4.調(diào)整評價與考核標準，擴大公眾參與。

　　打造升級版政務公開制度，評價與考核標準也要相應調(diào)整，實現(xiàn)從供給主導向需求主導的轉(zhuǎn)變，以是否能夠滿足人民群眾的需要為判斷政務公開工作的最終評價指標。這樣，不僅要考核行政機關(guān)公開多少信息、設(shè)立多少渠道、接受多少申請，更要考核公眾能夠利用多少信息，公開的政府信息產(chǎn)生多大的經(jīng)濟與社會價值，公開的政府信息對于推進行政執(zhí)法、便民服務、公眾參與等起到哪些作用，還有哪些公眾需要的信息沒有公開，公眾的意見與需求是否能夠得到及時反映，等等。只有這樣，政務公開才能從單向、被動向多向、主動轉(zhuǎn)變，從以行政機關(guān)為中心向以公眾為中心轉(zhuǎn)變?！稐l例》修改應該設(shè)計公眾參與的多種渠道，提升參與實效，并通過評價與考核指標在內(nèi)的系統(tǒng)激勵約束機制設(shè)計，促使行政機關(guān)積極為公眾服務，讓權(quán)力在陽光下運行，讓人民群眾看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督。