深化司法體制綜合配套改革

最高人民法院中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所?蔣惠嶺所長(zhǎng)

　　尊敬的王會(huì)長(zhǎng)、各位老師，下午好!非常感謝大會(huì)給我這樣一個(gè)機(jī)會(huì)，向各位簡(jiǎn)要匯報(bào)一下自己工作和研究中關(guān)于司法體制綜合配套改革的一些想法。

　　過(guò)去的五年是發(fā)生歷史性變革的五年。但是，對(duì)于這五年司法改革的評(píng)價(jià)，十九大報(bào)告和其他的文件里面也并沒(méi)有說(shuō)得太滿，只是使用了“主體框架”“四梁八柱”“有效實(shí)施”“日益完善”這樣的表述。這說(shuō)明，司法體制改革前面的路還有很長(zhǎng)，而前面的長(zhǎng)路要求有更多的時(shí)間放在綜合配套改革方面。

　　我們知道，要建設(shè)一座大廈首先要有設(shè)計(jì)圖，之后會(huì)搞一個(gè)效果圖出來(lái)，讓人們知道未來(lái)是什么樣子。接下來(lái)就可以施工了，先搭建四梁八柱，完成主體工程，之后再有外裝修、內(nèi)裝修，還要配置功能、購(gòu)置設(shè)備家俱，最后才可以進(jìn)駐辦公居住。要建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治大廈的“豪宅”也要經(jīng)歷類(lèi)似的過(guò)程。

　　實(shí)際上，我國(guó)司法體制的基本框架是在1954年憲法基礎(chǔ)上建立的。半個(gè)多世紀(jì)之后，有些司法體制已經(jīng)明顯不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。十八大以來(lái)，中央通過(guò)四項(xiàng)基礎(chǔ)改革和一系列配套改革措施對(duì)原有體制進(jìn)行了調(diào)整，并圍繞主體制度框架進(jìn)行配套銜接。2017年7月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)中央政法委在貴陽(yáng)召開(kāi)的司法體制改革推進(jìn)會(huì)作出重要指示，要求推動(dòng)司法改革綜合配套改革試點(diǎn)，提升司法的整體效能。8月29號(hào)，中央深改組批準(zhǔn)《關(guān)于上海市開(kāi)展司法體制綜合配套改革試點(diǎn)的框架意見(jiàn)》，分別就權(quán)力機(jī)制、治理機(jī)制、人事機(jī)制、環(huán)境機(jī)制方面的配套改革等作出部署。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記進(jìn)一步提出了“深化司法體制綜合配套改革”的要求。11月2日，上海正式發(fā)布了司法體制綜合配套改革的136項(xiàng)細(xì)化改革措施。從此，綜合配套改革試點(diǎn)工作正式鋪開(kāi)。

　　在經(jīng)歷了十八大以來(lái)那樣一個(gè)波瀾壯闊的司法體制改革“立柱架梁”階段之后，我們進(jìn)入了一個(gè)新的時(shí)代。對(duì)于司法改革而言，在這個(gè)新時(shí)代里要在主體框架基礎(chǔ)上對(duì)法治大廈進(jìn)行深加工、精裝修，一直堅(jiān)持到大功告成之日。那么，綜合配套改革中一共有多少個(gè)配套工程呢?我經(jīng)過(guò)梳理、歸類(lèi)，共提出十項(xiàng)配套工程。下面簡(jiǎn)要向各位報(bào)告一下。

　　第一，進(jìn)一步優(yōu)化司法職權(quán)配置。這在某種程度上就像是建筑物的功能分區(qū)、職責(zé)定位，明確哪里是會(huì)議室，哪里是茶歇處，哪里是休息室等等。這項(xiàng)工作的具體內(nèi)容有很多，其中有一些在上一輪改革已經(jīng)做了初步嘗試，但是要真正推行下去還有待于繼續(xù)改革。我在PPT中列舉了一些，未必全面，這里不再一一細(xì)說(shuō)。

　　第二，健全司法事務(wù)管理機(jī)制。作一個(gè)不恰當(dāng)?shù)谋扔鳎核痉ㄐ姓聞?wù)管理就像一個(gè)建筑的物業(yè)管理，目的是保證這個(gè)建筑大廈正常運(yùn)轉(zhuǎn)。運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制方面的內(nèi)容也有很多，有的是已經(jīng)著手解決，有的則是還沒(méi)有解決的，如法院司法行政事務(wù)歸誰(shuí)管理的問(wèn)題。如果歸法院自行管理的話，法院到底以何種方式管理?是由最高法院直接管理，還是由各級(jí)法院建立民主化的會(huì)議管理?關(guān)于司法行政事務(wù)管理機(jī)制問(wèn)題，其他國(guó)家也有不同的實(shí)踐模式，也可以去研究借鑒。

　　第三，完善司法人事管理制度。十八大以來(lái)的四項(xiàng)基礎(chǔ)性改革幾乎都涉及到“人”的因素。分類(lèi)管理，職業(yè)保障，司法責(zé)任制，法官省級(jí)統(tǒng)管……這些改革重新構(gòu)建了司法人事制度的大格局，實(shí)現(xiàn)了歷史性的變革。但是，建立符合司法規(guī)律的司法人事管理制度是一個(gè)既需要膽略、又需要智慧的系統(tǒng)工程，也是司法體制綜合配套改革的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。做過(guò)組織人事工作的同志都知道，司法人事制度改革同樣要解決法官遴選、輪崗調(diào)遣、紀(jì)律懲戒、晉級(jí)晉職、退休退職、教育培訓(xùn)、編制管理、組織構(gòu)建、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)等諸多問(wèn)題。

　　第四，改革法官養(yǎng)成機(jī)制。對(duì)于未來(lái)執(zhí)掌司法大權(quán)的法官來(lái)說(shuō)，培養(yǎng)機(jī)制關(guān)涉正義質(zhì)量，關(guān)涉法治水平，至關(guān)重要，不可忽視。以往采取的從內(nèi)部人員中培養(yǎng)的模式，改革之后初步確立的從法官助理中培養(yǎng)法官的模式，在系統(tǒng)性、針對(duì)性、效能性、深入性等方面都存在一些問(wèn)題。十八屆四中全會(huì)提出的“職前培訓(xùn)”是一個(gè)很好的出路，也吸收借鑒了其他大陸法系國(guó)家和地區(qū)的通常做法。因此，可以研究建立兩年制的專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練制度，而不是依賴(lài)法官助理在崗積累經(jīng)驗(yàn)但缺乏系統(tǒng)培養(yǎng)的方式。當(dāng)然，我們還要改善入職后的進(jìn)階培養(yǎng)、“傳幫帶”模式、在職培訓(xùn)等機(jī)制，從律師學(xué)者等優(yōu)秀人才中遴選法官的試點(diǎn)工作也應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持。

　　第五，完善司法監(jiān)督考核評(píng)估機(jī)制。這項(xiàng)配套工程的關(guān)鍵是如何把好出口的問(wèn)題。不論前端如何運(yùn)作，最后的“標(biāo)尺”一定要符合司法規(guī)律，一定要發(fā)揮衡量、校正的作用。我國(guó)對(duì)司法的監(jiān)督機(jī)制不可謂不多，但有些做法與司法規(guī)律相去甚遠(yuǎn)。目前一些學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)布了多套評(píng)估指數(shù)，做了不少很好的嘗試。所以，監(jiān)督考核評(píng)估也應(yīng)當(dāng)成為司法改革的重要配套工程。

　　第六，深化科技在司法中的應(yīng)用。隨著現(xiàn)代科技日新月異的發(fā)展，這項(xiàng)配套工程已經(jīng)不可避免地取得了越來(lái)越重要的地位。無(wú)論是司法大數(shù)據(jù)應(yīng)用，還是司法人工智能開(kāi)發(fā);無(wú)論是電子卷宗的深度應(yīng)用，還是電子訴訟程序覆蓋范圍的擴(kuò)大，都為中國(guó)司法制度的又好又快發(fā)展提供了歷史的大好機(jī)遇。

　　第七，完善訴訟程序機(jī)制。訴訟程序制度改革和機(jī)制完善過(guò)程其實(shí)從來(lái)沒(méi)有間斷過(guò)。在最近完成了三大訴訟法的修改之后，特別是實(shí)施了建立以審判為中心的刑事訴訟制度改革之后，相關(guān)的配套機(jī)制顯得更加重要。審級(jí)制度改革，審前程序完善，證據(jù)制度強(qiáng)化，訴訪分離改造，審判組織重構(gòu)，人民陪審制度的再造……還有每一個(gè)環(huán)節(jié)的細(xì)化操作規(guī)程，都是下一步司法體制改革中的“細(xì)活兒”。

　　第八，完善多元化糾紛解決機(jī)制。司法資源的有限性決定了司法體制綜合配套改革要“眼光向外”，要加大對(duì)其他國(guó)家資源、社會(huì)資源、市場(chǎng)資源的使用力度。當(dāng)矛盾發(fā)生時(shí)，司法只能做為最終的、最權(quán)威的解決機(jī)制。而只有其他糾紛解決機(jī)制都發(fā)展成熟起來(lái)，才可能保證資源的均衡利用，讓各類(lèi)糾紛進(jìn)入最合適的解決渠道。因此，多元化糾紛解決機(jī)制是對(duì)“解紛資源”的重新配置，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路，也是司法改革的一項(xiàng)重要配套工程。

　　第九，加快法律職業(yè)建設(shè)。建立統(tǒng)一法律職業(yè)是十八大以來(lái)最具配套意義的改革。實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家要實(shí)現(xiàn)法治，不可能脫離一個(gè)強(qiáng)大的法律職業(yè)。在司法改革中，法律職業(yè)建設(shè)當(dāng)然也不能缺位。法律職業(yè)改革會(huì)帶動(dòng)法學(xué)院教育制度、考試制度、一體化模式等一系列改革，是一項(xiàng)更為長(zhǎng)期和艱巨的改革。

　　第十，建設(shè)法治文化和環(huán)境。文化是精神的結(jié)晶。中國(guó)從普及法律常識(shí)到樹(shù)立法治理念，十九大又提到“建設(shè)法治文化”的高度，必將帶來(lái)法治觀念增強(qiáng)、法治環(huán)境改善、法治文化深入人心的變化。而只有在這種法治氛圍之中，司法體制改革的各項(xiàng)目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)，人民群眾才能從日常生活中感受到正義的力量，在具體案件中感受到公平正義。

　　以上十個(gè)方面的配套改革領(lǐng)域未必涵蓋全面，但可以大致描繪出今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)司法改革的路線圖。按照中央要求，上海的綜合配套改革試點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在2019年完成，但實(shí)際上全國(guó)的綜合配套改革更為復(fù)雜，可能需要更長(zhǎng)的時(shí)間。任重道遠(yuǎn)，我等還當(dāng)繼續(xù)努力!

　　以上是我的簡(jiǎn)短發(fā)言，謝謝大家!

?