深化法治政府建設(shè)實(shí)踐

中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng) 馬懷德

　　黨的十九大提出，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民美好生活需要日益廣泛，不僅對(duì)物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長(zhǎng)。這一科學(xué)論斷對(duì)于我們認(rèn)識(shí)當(dāng)前法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要矛盾，思考新時(shí)代法治政府建設(shè)的著力點(diǎn)具有重要指導(dǎo)意義。

　　隨著全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，人民的物質(zhì)需要已經(jīng)得到一定的滿足，但是精神文化層面的需要愈顯強(qiáng)烈，人民對(duì)于國(guó)家治理和社會(huì)管理的要求日益增強(qiáng)?？梢哉f，法治政府是人民對(duì)美好生活最強(qiáng)烈的需要之一。因此，深化全面依法治國(guó)實(shí)踐，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法顯得尤為重要。同時(shí)還應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，人民對(duì)于法治政府的需要與法治政府建設(shè)不充分、不平衡的發(fā)展問題也十分突出。滿足人民對(duì)美好生活的需要，既要深化法治政府實(shí)踐，又要解決法治政府建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展中的不充分、不平衡問題。

　　黨的十八大以來，法治政府建設(shè)取得積極進(jìn)展，“放管服”改革深入推進(jìn)，轉(zhuǎn)變政府職能效果顯現(xiàn)，權(quán)責(zé)法定、法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為的理念逐步樹立;行政決策科學(xué)化民主化進(jìn)程加快，規(guī)范性文件過多過濫的勢(shì)頭得以控制;執(zhí)法體制改革邁出新的步伐，綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法不斷推進(jìn)，執(zhí)法人員素質(zhì)及能力得以提高，執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法合法性審查及執(zhí)法結(jié)果公開等“三項(xiàng)執(zhí)法制度改革”逐步推開;政府法律顧問制度基本落實(shí);政府工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)干部法治觀念增強(qiáng)，法律意識(shí)提高，更加注重運(yùn)用法治思維和法治方式行使權(quán)力履行職責(zé)?？吹匠煽?jī)的同時(shí)，必須清醒地認(rèn)識(shí)到，法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要組成部分，是一項(xiàng)長(zhǎng)期重大的歷史任務(wù)，是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命。深化法治政府建設(shè)實(shí)踐，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，抓住法治政府建設(shè)領(lǐng)域的主要社會(huì)矛盾，重點(diǎn)解決法治政府建設(shè)不充分、不平衡的問題。

　　一是法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)問題。長(zhǎng)期以來，法治政府建設(shè)由各級(jí)政府組織領(lǐng)導(dǎo)，行政首長(zhǎng)擔(dān)任依法行政領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)人，法治政府建設(shè)任務(wù)自然落到各相關(guān)行政部門。這一領(lǐng)導(dǎo)體制的問題在于，難以協(xié)調(diào)政府以外的其他機(jī)構(gòu);居于法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)地位的黨委未能發(fā)揮應(yīng)有的領(lǐng)導(dǎo)作用，導(dǎo)致依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)、法治國(guó)家、法治社會(huì)、法治政府一體建設(shè)難度加大;一些涉及法治政府建設(shè)的關(guān)鍵資源(如編制資源)也難以利用，使得負(fù)責(zé)法治政府建設(shè)的法制機(jī)構(gòu)在很多地方無法單獨(dú)設(shè)置。黨的十九大提出，成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治中國(guó)建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。相信地方也會(huì)按照中央要求，進(jìn)一步加強(qiáng)黨委對(duì)法治工作的領(lǐng)導(dǎo)。法治政府建設(shè)納入黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的范圍，必將進(jìn)一步強(qiáng)化法治政府建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，加快法治政府建設(shè)進(jìn)程。

　　二是基本建成法治政府的時(shí)間問題。2004年《國(guó)務(wù)院全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出，用十年左右的時(shí)間基本實(shí)現(xiàn)建成法治政府建設(shè)目標(biāo)。2012年黨的十八大提出，到2020年全面建成小康社會(huì)時(shí)，法治政府基本建成。黨的十九大提出，到2035年，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成。法治政府建成時(shí)間點(diǎn)的調(diào)整，恰恰是我們準(zhǔn)確把握法治領(lǐng)域社會(huì)矛盾、認(rèn)識(shí)法治政府建設(shè)不充分、不平衡的結(jié)果，是綜合考慮各種制約因素作出的理性判斷。按照這個(gè)時(shí)間表，最終基本建成法治政府，還是要付出極大的努力。

　　三是深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革問題。黨的十九大對(duì)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革作出明確部署，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，統(tǒng)籌使用各類編制資源，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，賦予省以下政府更多自主權(quán)，探索黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立和合署辦公等。上述改革均涉及相關(guān)法律的制定、修改和完善，為了確保重大改革于法有據(jù)、讓改革在法治軌道上運(yùn)行，發(fā)揮立法對(duì)機(jī)構(gòu)和行政體制改革的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用，必須加強(qiáng)這一領(lǐng)域的法治政府建設(shè)。需要盡快制定和修改機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理的法律法規(guī)，完善國(guó)家機(jī)構(gòu)組織法體系;需要依法明晰中央地方政府管理權(quán)限，賦予地方的自主權(quán)要用法律形式固化，創(chuàng)新監(jiān)管方式的同時(shí)，也是監(jiān)管立法不斷修改完善的過程;黨政合并設(shè)立和合署辦公不僅需要確定的范圍和種類，更需要明確的法律依據(jù)，分清相關(guān)的法律責(zé)任。除紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公外，其他哪些還需要探索黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立和合署辦公，可否探索黨內(nèi)新設(shè)立的法規(guī)機(jī)構(gòu)與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公?這些問題均是深化法治政府建設(shè)實(shí)踐必須回答的問題。

　　四是行政執(zhí)法問題。“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”是黨的十九大提出的重要任務(wù)。強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，是因?yàn)樵诜ㄖ握ㄔO(shè)領(lǐng)域，執(zhí)法既是難點(diǎn)也是重點(diǎn)。雖然執(zhí)法領(lǐng)域的改革持續(xù)推進(jìn)，但是，執(zhí)法體制不順、執(zhí)法權(quán)威不足、執(zhí)法效率不高、執(zhí)法不規(guī)范、不作為和亂作為等問題依然突出。解決這些問題，首先要總結(jié)近年來行政執(zhí)法體制改革經(jīng)驗(yàn)，梳理執(zhí)法依據(jù)中存在的各種問題，適時(shí)修改《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等法律，制定《行政程序法》等法律;統(tǒng)籌綜合執(zhí)法改革和黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立及合署辦公，統(tǒng)籌使用編制資源，充實(shí)基層執(zhí)法力量，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法重心下移;建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)執(zhí)法的記錄通報(bào)和責(zé)任追究制度，樹立執(zhí)法權(quán)威;建立與政績(jī)考核掛鉤的執(zhí)法績(jī)效考核評(píng)價(jià)制度，切實(shí)推動(dòng)規(guī)范化執(zhí)法建設(shè)，提高執(zhí)法效率;落實(shí)執(zhí)法問責(zé)制度，防范執(zhí)法中的不作為和亂作為;落實(shí)執(zhí)法資格考試和持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

　　五是行政決策科學(xué)化、民主化、法治化問題。黨的十九大提出，“健全依法決策機(jī)制，構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”。行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化始終是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。作為行政權(quán)力中使用最廣泛、最頻繁、最復(fù)雜的權(quán)力，決策權(quán)亟待納入法治軌道。即將出臺(tái)的《重大行政決策程序條例》對(duì)重大決策的程序及責(zé)任作出明確要求，進(jìn)入重大決策目錄范圍的決策行為將受到嚴(yán)格規(guī)范。但是，哪些決策是否進(jìn)入目錄，一般決策又如何規(guī)范，如何防范違法不當(dāng)?shù)臎Q策，又如何協(xié)調(diào)黨委決策和政府決策的關(guān)系，均是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)問題。

　　六是預(yù)防化解社會(huì)矛盾問題。黨的十九大提出，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制建設(shè)，正確處理人民內(nèi)部矛盾”。法治政府建設(shè)一項(xiàng)很重要的內(nèi)容就是規(guī)范行政決策和行政執(zhí)法行為，從源頭減少社會(huì)矛盾，同時(shí)健全預(yù)防和化解社會(huì)矛盾機(jī)制，減輕司法機(jī)關(guān)壓力。以往實(shí)踐表明，在眾多的社會(huì)矛盾化解機(jī)制中，信訪的效果并不理想。十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制是關(guān)鍵。為此，應(yīng)當(dāng)在提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平的同時(shí)，引導(dǎo)群眾在法治的框架內(nèi)解決矛盾糾紛。通過完善行政調(diào)解、行政裁決、人民調(diào)解、行政復(fù)議等制度化解社會(huì)矛盾。關(guān)注行政復(fù)議制度改革成效，評(píng)估行政復(fù)議委員會(huì)的實(shí)施效果，通過修改《行政復(fù)議法》，成立專門的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，集中復(fù)議權(quán)，最終使行政復(fù)議成為解決行政爭(zhēng)議的主渠道。