加強憲法監(jiān)督實施 推進合憲性審查工作

中國政法大學副校長?李樹忠

　　中共中央總書記習近平在代表十八屆中央委員會所作的十九大工作報告中，明確提出要“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威。”這為完善人民代表大會制下的合憲性審查制度，推進合憲性審查工作，提供了方針政策上的指引和強有力的政治保障。

　　一、合憲性審查是加強憲法實施和監(jiān)督的一項重要制度

　　我國1982年憲法確認了“憲法是最高法”的命題。該命題的一個必然結(jié)論，是建立合憲性審查制度。可以說，沒有合憲性審查制度的確立，所謂的“憲法具有最高的法律效力”，就是一句空話?，F(xiàn)行1982年憲法第五條規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”上述規(guī)定既是對“憲法是最高法”命題的具體化，也是合憲性審查制度建設(shè)和推進合憲性審查工作的直接憲法依據(jù)。

　　推動合憲性審查工作，建立完善的合憲性審查制度，對于加強憲法實施和監(jiān)督、樹立憲法權(quán)威和維護國家法制統(tǒng)一，具有極其重要的現(xiàn)實意義。首先，憲法的生命在于實施，而憲法實施是“依憲治國”、“依憲執(zhí)政”和“良法善治”的內(nèi)在要求，也是“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的基本前提。推動合憲性審查工作，完善合憲性審查制度，有助于正確實施憲法;其次，合憲性審查制度是中國特色社會主義憲法監(jiān)督制度的重要組成部分，也是執(zhí)政能力建設(shè)的重要體現(xiàn);最后，合憲性審查是加強黨的領(lǐng)導和維護“社會主義法制統(tǒng)一原則”的重要制度保障。

　　二、我國的合憲性審查屬于權(quán)力機關(guān)審查制

　　合憲性審查的另一面是憲法解釋，主要目的在于揭示憲法所確定的價值體系。憲法規(guī)定的憲法解釋機關(guān)是法定的有權(quán)解釋憲法的機關(guān)，無論是制定法律，還是審查規(guī)范性文件的合憲性，都需要解釋憲法。因此，合憲性審查與憲法解釋“一體兩面”。只有享有憲法解釋權(quán)的機關(guān)，才享有合憲性審查的權(quán)力。

　　因解釋機關(guān)的不同，憲法解釋可分為權(quán)力機關(guān)解釋、普通法院解釋、憲法法院解釋和特別機關(guān)解釋等。相應地，合憲性審查也因解釋機關(guān)的不同，區(qū)分為權(quán)力機關(guān)審查、普通法院審查、憲法法院審查和特別機關(guān)審查等體制或模式。根據(jù)現(xiàn)行憲法第67條的規(guī)定，全國人大常委會享有“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”、“監(jiān)督國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”、“撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”和“撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議”的權(quán)限。也就是說，我國的法定憲法解釋和憲法監(jiān)督機關(guān)是全國人大常委會，全國人大常委會對憲法所作的書面解釋，也是我國憲法的淵源形式。如六屆全國人大常委會第2次會議通過的《關(guān)于國家安全機關(guān)行使公安機關(guān)的偵查、拘留、預審和執(zhí)行逮捕的職權(quán)的決定》就是對現(xiàn)行憲法第37條、第 40條關(guān)于公安機關(guān)職權(quán)內(nèi)容的憲法解釋。據(jù)此，從1982年憲法建立的憲法解釋體制來看，我國的憲法解釋和合憲性審查體制屬于權(quán)力機關(guān)解釋和審查這一體制。

　　三、我國已初步建立起權(quán)力機關(guān)審查體制下的合憲性審查制度

　　根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》(以下簡稱“《人大常委會監(jiān)督法》”)第二條、第二十八條和《中華人民共和國立法法》(2015年修改，以下簡稱“《立法法》”)第九十七條、第九十九條、第一百條和第一百另一條的規(guī)定，我國已經(jīng)已經(jīng)建立起針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等的合憲性審查制度，并就審查主體與事由、審查請求的提起和受理和對審查請求的處理做了比較詳細的規(guī)定。

　　(一)審查主體與事由

　　根據(jù)《立法法》第九十七條第一款第(二)項的規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會批準的違背憲法和本法第七十五條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例。據(jù)此，現(xiàn)行憲法確立的憲法解釋和合憲性審查制度的主體是全國人大常委會，解釋和審查的事由是“同憲法相抵觸”。

　　(二)審查請求的提起和受理

　　根據(jù)《立法法》第九十九條的規(guī)定，審查請求的提起和受理分為兩種情形：一是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會提出的書面審查請求，由全國人大常委會分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見;二是國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民提起的書面審查請求，由全國人大常委會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的全國人大專門委員會進行審查、提出意見。

　　(三)對審查請求的處理

　　根據(jù)《立法法》第一百條和第一百零一條的規(guī)定，全國人大常委會對合憲性審查請求的處理，體現(xiàn)了憲法所確立的國家權(quán)力分工和制約的原則。第一，提出書面審查意見;第二，提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會或者常委會工作機構(gòu)反饋;第三，由全國人大法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)向制定機關(guān)提出審查意見、研究意見;第四，終止審查、提出予以撤銷的議案或建議、審議決定;第五，進行反饋和向社會公開。

　　綜上，與現(xiàn)行憲法所建立的權(quán)力機關(guān)憲法解釋體制相適應，我國已經(jīng)建立起針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例等的權(quán)力機關(guān)合憲性審查制度。這一制度以人民代表大會制度為基礎(chǔ)，具有相當?shù)暮侠硇?，但也存在一些不足和尚待進一步完善的地方：一是雖然在理論上全國人大及其常委會在制定法律時已經(jīng)針對法律進行過合憲性審查，但基于法律本身可能存在的“不確定性”以及社會生活的“復雜性”，在針對法律的合憲性審查方面的制度設(shè)計有待完善;二是由全國人大常委會工作機構(gòu)會同全國人大法律委員會和有關(guān)專門委員會統(tǒng)一負責合法性審查和合憲性審查的具體工作，將合法性審查與合憲性審查混在一起，既不利于區(qū)分合法性審查和合憲性審查的程序、標準乃至工作機制，也不利于樹立憲法權(quán)威;三是在法律法規(guī)的司法適用中出現(xiàn)合憲性爭議，是憲法實施的必然結(jié)果。目前的合憲性審查還缺乏附帶合憲性審查的程序設(shè)計，導致《立法法》規(guī)定的提請審查程序沒有被“激活”。

　　四、完善合憲性審查制度，維護憲法權(quán)威

　　加強憲法實施和憲法監(jiān)督，推進合憲性審查工作，著力點在堅持人民代表大會制度，落腳點在于維護憲法權(quán)威。這是因為，我國的根本政治制度是人民代表大會制。在人民代表大會制的憲法架構(gòu)下，全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，并監(jiān)督由它產(chǎn)生的其他國家機構(gòu)。這一政體架構(gòu)決定了我國的合憲性審查制度只能采取權(quán)力機關(guān)審查的基本體制。因此，必須從堅持人民代表大會制度和維護憲法權(quán)威的高度，在堅持權(quán)力機關(guān)審查體制的前提下，提出進一步完善合憲性審查制度和推進合憲性審查工作的具體建議。

　　第一，將合憲性審查的范圍擴大到法律

　　1982年憲法第五條第三款規(guī)定，一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。基于法律本身可能存在的“不確定性”以及社會生活的“復雜性”，法律不可避免地會存在與憲法相抵觸的情況。黨的十九大報告指出，“加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據(jù)?！辫b于法律解釋的基本依據(jù)是憲法，在解釋過程中必然涉及憲法解釋。因此，對于國家機構(gòu)、社會組織和公民提出的法律解釋請求，凡涉及合憲性爭議的，在做出法律解釋時應當進行合憲性審查。

　　需要指出的是，由全國人大常委會對法律進行合憲性審查，是人民代表大會制這一根本制度的內(nèi)在要求，并不因其屬于“自我監(jiān)督”而不具正當性，恰恰相反，對法律進行憲法監(jiān)督和合憲性審查，不僅有助于維護憲法權(quán)威，而且有助于向世界表達中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的社會主義制度和人民代表大會制度的優(yōu)越性。

　　第二，設(shè)立憲法委員會，專司合憲性審查的受理和意見提出工作

　　在工作職責和定位上，憲法委員會與法律委員會一樣，屬于全國人大的專門委員會，憲法委員會負責合憲性審查的受理和審查意見的提出，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領(lǐng)導。因此，設(shè)立憲法委員會這一專門工作機構(gòu)，并未改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯蠎椥詫彶榈淖罱K決議權(quán)，因而并未違反現(xiàn)有的權(quán)力機關(guān)審查體制。

　　在作用和功能上，法律委員會負責合法性審查意見的提出，憲法委員會負責合憲性審查意見的提出，全國人大常委會工作機構(gòu)在對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例以及“兩高解釋”進行規(guī)范性監(jiān)督時，發(fā)現(xiàn)存在違憲嫌疑時，應提請憲法委員會審查。這樣做的好處，一是區(qū)分合憲性審查和合法性審查，建立既相互關(guān)聯(lián)又有所不同的工作機制和程序，更有利于維護憲法權(quán)威，二是可以與現(xiàn)行的合憲性審查和憲法監(jiān)督制度相銜接，三是不需要對憲法和相關(guān)法律做大的修改變動。

　　在處理程序上，憲法委員會針對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件做出的不合憲審查意見，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議決議撤銷;憲法委員會針對全國人大常委會制定的法律所做出的合憲性審查意見，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議，由常委會決議是否修改以及如何修改;憲法委員會針對全國人大制定的法律所做出的合憲性審查意見，應區(qū)分兩種情況分別處理：(1)不涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會委員長會議決定提請常委會會議，由人大常委會決議是否修改以及如何修改;(2)涉及違反法律的基本原則和精神的，由全國人大常委會提交全國人大主席團決定提請全國人大會議，由全國人大決定是否修改以及如何修改。

　　第三，建立附帶合憲性審查的程序制度

　　合憲性審查有抽象審查和具體審查兩種方式。抽象審查是不以具體案件存在為前提的審查，具體審查又叫附帶性審查，是在具體司法案件中針對法律法規(guī)合憲性問題的審查。我國現(xiàn)有的合憲性審查制度在實際運作中主要是一種抽象審查方式，雖然在維護憲法權(quán)威和法制統(tǒng)一方面發(fā)揮了重要作用，但對于法律法規(guī)在司法適用過程中發(fā)現(xiàn)的合憲性問題，由于缺乏啟動全國人大常委會審查的程序制度支撐而沒有被“激活”。為此，建議在下一步推進合憲性審查工作的過程中，盡快建立最高人民法院在具體司法案件中針對法律法規(guī)的附帶合憲性審查程序制度。