財政撥款科研項目合同的法律解釋

第八屆全國杰出青年法學(xué)家、浙江大學(xué)法學(xué)院教授 蔣悟真

　　近年來，科研經(jīng)費支出難、報銷難，科研人員難以獲得相應(yīng)的勞務(wù)報酬(補償)，一些科研人員甚至采取違法手段侵占科研經(jīng)費并受到刑事處罰。科研經(jīng)費使用問題不僅成為廣大科研人員的“心病”，也引起了社會的廣泛關(guān)注。給科研經(jīng)費“松綁”，激發(fā)科研人員創(chuàng)新熱情，以促進國家科技創(chuàng)新和哲學(xué)社會科學(xué)的繁榮發(fā)展，是近年來中央和國家出臺系列科研管理改革政策的主要動因。但是，科研經(jīng)費依托科研項目產(chǎn)生，對其進行有效治理并展開法律追問，涉及一個前提性問題，即如何判定科研項目合同的法律屬性。本文擬對科研項目合同的法律屬性予以剖析并重新定位，以期為科研經(jīng)費的有效治理提供法律依據(jù)。

　　一、科研項目合同性質(zhì)的認知及其困惑

　　(一)科研項目管理的合同化轉(zhuǎn)向

　　科研項目合同制度為不少國家所采用，包括美、德、法、英等國家都對科研項目合同的適用作出了相應(yīng)規(guī)定。計劃經(jīng)濟時代下，我國科研創(chuàng)新體系是政府主導(dǎo)下各政府部門之間“條塊分割”的結(jié)構(gòu)。改革開放后，我國科技體制改革開始試點推行科研責(zé)任制和合同制，1986年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于科學(xué)技術(shù)撥款管理的暫行規(guī)定》提出“國家重大科技項目普遍實行合同制”，國家對智力活動的資助已普遍采用科研項目合同的方式。為加快科研項目合同制度的完善，2016年中辦與國辦印發(fā)《關(guān)于實行以增加知識價值為導(dǎo)向分配政策的若干意見》，指明了推廣與應(yīng)用科研項目合同制度的新思路。可以說，合同制已成為我國科研項目實施與管理的最主要方式。

　　采用科研合同來執(zhí)行國家科技計劃與優(yōu)化科研資源配置，是對傳統(tǒng)行政計劃命令方式的重大改進。

　　(二)科研項目合同定位的認知困惑

　　合同化管理已成為我國科研項目管理的主要方式，但是對于科研項目合同的性質(zhì)當如何定位，學(xué)界大致形成了“行政合同說”與“民事合同說”。就現(xiàn)階段而言，這兩種觀點都難以消解科研項目合同管理及經(jīng)費治理中的困惑。

　　1.“行政合同說”及其認知困惑

　　其基本理由是：科研項目合同實行自上而下的集中管理，國家相關(guān)部門有指導(dǎo)與監(jiān)督權(quán)、單方面變更或解除合同權(quán)以及對合同相對人的制裁權(quán);科研項目合同是在行政主體實施其科技行政管理職能的過程中形成的，當事人必有一方是行政主體;科研項目合同通常是由國家下達指令性科研計劃，目的是執(zhí)行公務(wù)，實現(xiàn)國家行政目標。

　　目前學(xué)界主流觀點主要是從“主體”和“標的”兩個角度來認定行政合同與民事合同之區(qū)別，套用該標準從形式上看科研項目合同，其一方當事人為行政主體，目的是為了履行公共職能、追求特定的公共利益，故而符合行政合同的基本特征。

　　但是，行政合同之所以區(qū)隔于民事合同，在于行政合同設(shè)定的是行政法上的權(quán)利義務(wù)，若科研項目合同為行政合同，科研主管機關(guān)與項目承擔(dān)人之間則形成了公法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，科研人員則轉(zhuǎn)換成公法意義上的科研義務(wù)承擔(dān)者，需為不能完成科研任務(wù)承擔(dān)行政法律責(zé)任。科研主管機關(guān)的干預(yù)與制裁行為，不僅會直接影響科研人員對科研項目合同的履行，還會對“非政治性”的科研自由權(quán)造成直接的侵害。

　　2.“民事合同說”及其認知困惑

　　在《合同法》制定與實施之前，科研項目合同曾經(jīng)被視為技術(shù)合同，按照《技術(shù)合同法》進行管理。某些科研項目合同或立項書亦明確以《合同法》為擬定與履行依據(jù)。學(xué)界一些民法與刑法學(xué)者傾向認為科研項目合同為民事合同，更有觀點明確將其視為委托合同或承攬合同。其主要理由有：科學(xué)研究并非執(zhí)行公務(wù)，是一種遵循自然規(guī)律的客觀行為;科研項目合同雙方當事人是平等的民事主體，科研經(jīng)費是作為科研人員從事課題研究的“對價”而存在的，并屬科研人員個人所有;把科研項目合同納入民事合同范疇予以規(guī)范，更有利于減少國家權(quán)力的不當干預(yù)，給研究者真正自由研究的空間。但將科研項目合同視為完全的民事合同，雖然可以以此建立合同雙方當事人的平等地位，但卻會與科研經(jīng)費治理之間產(chǎn)生沖突。民事合同屬性下，科研人員以交付科研成果作為完成科研項目合同的唯一標準，作為“對價”，科研經(jīng)費完全由科研負責(zé)人管理與支配，經(jīng)費購置的一切科研設(shè)備以及結(jié)項后的剩余經(jīng)費皆歸科研人員所有。

　　二、科研項目合同性質(zhì)的應(yīng)然定位

　　(一)科研項目合同的公私混合屬性

　　從公私對峙到公私融合的轉(zhuǎn)變是現(xiàn)代法律發(fā)展的新趨勢，公法與私法的融合構(gòu)成了現(xiàn)代法的形成與生長的內(nèi)在驅(qū)動力。

　　1.科研項目合同中的公法因素

　　第一，科研項目合同訂立過程受到公法的規(guī)制。

　　第二，科研經(jīng)費使用需受到公法的規(guī)制。其原因至少體現(xiàn)在兩大方面：一是科研項目經(jīng)費來源于國家各級財政收入，作為一項重要的公共資源;二是科研經(jīng)費投入具有“高風(fēng)險性”。

　　第三，科研權(quán)利需要公法保護。

　　2.科研項目合同中的私法因素

　　國家推行科研項目合同化治理，就是期望通過引入市場競爭機制選擇合適的項目承擔(dān)人，并通過合同約定雙方權(quán)利與義務(wù)，國家不再以高權(quán)統(tǒng)治者的姿態(tài)向科研人員下達科研任務(wù)，而是以“私人地位”扮演私法行為的當事人，與科研人員構(gòu)建私法關(guān)系。

　　第一，合同治理體現(xiàn)私法理念。合同治理謀求從行政主導(dǎo)向以科研權(quán)利為中心的模式轉(zhuǎn)變，將科研主管機關(guān)與科研人員的關(guān)系從隸屬型管理關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槠綑?quán)地位與平等關(guān)系。

　　第二，合同規(guī)則本身即為私法規(guī)則。私法規(guī)則的適用貫穿在科研項目合同訂立到履行的整個過程中。

　　(二)科研項目合同公私屬性融合

　　1.公私對峙導(dǎo)致調(diào)整失靈

　　考察財政撥款科研合同的訂立和履行過程，不宜始終拘泥于形式上公私對峙的邏輯桎梏，不然對科研合同關(guān)系的法律調(diào)整將陷入死胡同甚至走向極端化：一方面，無論是純粹的采用公法模式還是私法模式對科研合同進行具體調(diào)整，都將過度加劇權(quán)義結(jié)構(gòu)和合意格局的失衡;另一方面，如果不能擺脫公私對峙的傳統(tǒng)套路，即使利用拆分模式對科研合同中的行政性要素與契約性要素進行區(qū)別調(diào)整，同樣將面臨形式邏輯和利益衡量的激烈沖突，致使公共利益的保護與私人利益的表達都將處于極為不利的境地。

　　2.科研項目合同公私屬性融合之目的

　　科研項目合同受到公私法的雙重規(guī)制，并共同致力于實現(xiàn)科技創(chuàng)新與社會科學(xué)繁榮，違背這一目標，任何法律規(guī)制都將失去意義與正當性。申言之，科研項目合同的法律規(guī)制目標，既要維護科研人員的合法權(quán)益(即私人利益)，又要保護科研主管機關(guān)所代表的科研經(jīng)費合同使用與實現(xiàn)科技政策目標之雙重公益，并且不能僅僅只是兼顧公私利益，而是要在合同治理與法律規(guī)制中創(chuàng)造出更多的增量利益。亦即通過恰當?shù)囊?guī)制方式并遵循合作共贏的原則，使科研人員獲得合理物質(zhì)報酬與學(xué)術(shù)聲譽、提高其科研能力，同時確保國家投入的科研經(jīng)費得到合理使用，并最終在整體層次上提升國家的科技水平。

　　3.科研項目合同公私屬性融合的價值秩序

　　有效融合科研項目合同中的公私法屬性，關(guān)鍵在于合理處理科研經(jīng)費財政管制與經(jīng)費使用權(quán)、科研自由權(quán)之間的價值次序。我們以為，盡管科研經(jīng)費屬于公共財政支出，但政府對科研經(jīng)費的治理依舊不能被視為其履行國家公務(wù)而與常規(guī)性的公共財政治理相提并論?？蒲腥藛T雖然接受政府的科研經(jīng)費資助，并以完成相應(yīng)的科研任務(wù)為對價，但科研活動的開展以及科研任務(wù)能否完成，需要以充分尊重科研人員的相關(guān)權(quán)利為前提條件?？蒲腥藛T不能從科研活動中獲得合理的物質(zhì)報酬，則難以激發(fā)其科研積極性;其經(jīng)費使用權(quán)受到不合理的拘束，科研活動則難以有效展開;而無科研自由，又必然直接影響科研項目合同的履行效果。當然，科研人員的相關(guān)權(quán)利亦需有其內(nèi)在與外在的制約，不受限制的權(quán)利不僅會觸及科學(xué)倫理底線，更有可能異化為科研腐敗，因而科研主管機關(guān)基于科研經(jīng)費的公共財政屬性及對公共利益的維護，必須對科研權(quán)利進行適當?shù)南拗啤?/span>

　　三、科研項目合同定性與科研經(jīng)費治理

　　科研項目合同作為一種新的合同說明模式，理論基礎(chǔ)上蘊涵著既應(yīng)遵循又要調(diào)和市場規(guī)律、財政規(guī)律、科研規(guī)律并實現(xiàn)三者內(nèi)在統(tǒng)一的本質(zhì)要求?？蒲薪?jīng)費的治理既不能被科研項目合同的公法屬性過度吞噬，也不能全部淹沒于其私法屬性之中，而是應(yīng)該按照科研項目合同的公私法屬性以及公私法融合的內(nèi)在機理予以實施。

　　(一)公法之治：科研權(quán)力的正當行使與科研經(jīng)費的合理干預(yù)

　　科研經(jīng)費使用應(yīng)遵循的財政規(guī)律及經(jīng)費投入使用所反射出科研規(guī)律的“高風(fēng)險性”或“不確定性”，構(gòu)成了政府權(quán)力干預(yù)的正當性基礎(chǔ)。政府對科研項目合同踐行過程的干預(yù)，目的僅為執(zhí)行合同簽訂過程中所達成的允諾，保護合意雙方的合同期望，即意思表示內(nèi)容所最終指向的科研項目所承載的科研成果與公共利益。這就要求政府對科研經(jīng)費使用的干預(yù)不能過于苛刻，而應(yīng)以科研項目合同中的最高真意為導(dǎo)向，建立科研經(jīng)費合理干預(yù)與科研權(quán)力正當行使的公法治理體系，實現(xiàn)科研項目合同中所涵載的公共利益的最優(yōu)化表達。

　　(二)私法之治：科研權(quán)利的充分尊重與科研自由的有效保障

　　科研項目治理是一種尊重市場規(guī)律與科研規(guī)律下的契約式平等合作治理，即意思表示應(yīng)依托科研規(guī)律的走向，以此來確定當事人之間的合作治理關(guān)系，明確合作雙方互為承擔(dān)對應(yīng)的負擔(dān)給予、作為或不作為的義務(wù)。這種合科研規(guī)律性基礎(chǔ)上的雙方合意，一方面應(yīng)充分尊重科研人員的意志空間與權(quán)利表達，另一方面應(yīng)強調(diào)關(guān)注當事人之間合意的實際結(jié)果。審視當下我國科研經(jīng)費治理體系，依舊沉湎于以政府權(quán)力為導(dǎo)向，造成科研經(jīng)費預(yù)算及其執(zhí)行往往與科研活動需要相沖突，不可否認這是導(dǎo)致當前科研經(jīng)費被違規(guī)使用的重要原因之一。如何建立科研權(quán)利被充分尊重與科研自由得到有效保障的私法治理體系，以營造舒暢的科研活動氛圍和優(yōu)良的科研激勵環(huán)境，是科研經(jīng)費私法之治的核心問題之所在。

　　結(jié) 語

　　為鞏固科研經(jīng)費管理改革已取得的成果，保證改革的統(tǒng)一性、權(quán)威性，明確科研管理職能部門的權(quán)力界限以及科研人員的權(quán)利與義務(wù)，并進一步突破改革中所遇到的困境，國家立法機關(guān)有必要在現(xiàn)有相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，對科研經(jīng)費治理作出統(tǒng)一的立法。而只有清晰梳理科研項目合同中復(fù)雜的法律關(guān)系，才有可能確立正確的立法導(dǎo)向，最終達到保護廣大科研人員權(quán)利、推動我國科技創(chuàng)新發(fā)展與哲學(xué)社會科學(xué)繁榮之目的。