“人財物省級統(tǒng)管”改革的成效與完善

清華大學(xué)法學(xué)院副教授　陳杭平*

　　長期以來，法院檢察院的人財物隸屬于地方黨政機(jī)關(guān)這一制度安排嚴(yán)重影響乃至干擾了法院檢察院獨(dú)立公正辦案。為此，中共中央十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，應(yīng)當(dāng)“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實(shí)施”。在中央“頂層設(shè)計”的安排下，本輪司法體制改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一，就是將地方法院檢察院的人、財、物決定權(quán)上收并進(jìn)行統(tǒng)一管理，以此來實(shí)現(xiàn)司法的“去地方化”與統(tǒng)一實(shí)施，提升司法權(quán)威性與公信力。

　　當(dāng)然，由于我國是一個地區(qū)差異顯著的超大型國家，個別省份的統(tǒng)管改革試驗(yàn)表明，不因地制宜、“一刀切”地實(shí)行人財物省級統(tǒng)管，并不切實(shí)際。鑒于這樣情況，孟建柱書記在2016年底強(qiáng)調(diào)，“各省區(qū)市推進(jìn)這項(xiàng)改革時，可從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，不強(qiáng)求步調(diào)絕對一致。條件具備的，由省級統(tǒng)一管理或以地市為單位實(shí)行統(tǒng)一管理;條件不具備的，可暫緩實(shí)行?！盵1]部分地區(qū)暫緩實(shí)行不代表改革要走回頭路。我國是單一制國家，司法權(quán)從根本上說是中央事權(quán)。地方司法機(jī)關(guān)的人財物逐漸收歸地市、省級乃至中央統(tǒng)一管理，作為改革總的方向不會也不應(yīng)動搖。

　　由于筆者并不掌握全國范圍內(nèi)統(tǒng)管改革的實(shí)施與完成情況，以下僅結(jié)合個人參與深圳市法院檢察院人財物市級統(tǒng)管改革第三方評估工作，談一點(diǎn)觀察、體會和思考。

　　就深圳人財物市級統(tǒng)管而言，這項(xiàng)改革已基本完成，主要取得了以下成效：

　　第一，減少外部干預(yù)，建立更科學(xué)的干部管理體制

　　人員統(tǒng)管改革以后，基層黨委及其組織部門不再直接負(fù)責(zé)本地法院檢察院的干部管理。通過實(shí)行干部省市級統(tǒng)管，消解了基層黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的主要“抓手”，建立了基層司法機(jī)關(guān)防范同級外部權(quán)力干預(yù)的“防火墻”。與此同時，法院檢察院系統(tǒng)對自身干部管理的權(quán)限極大增強(qiáng)。不僅市中院、市檢察院黨組對區(qū)法院檢察院除院長、檢察長之外的全部干部擁有推薦權(quán)、決定權(quán)、備案權(quán)等人事管理權(quán)能，而且區(qū)法院檢察院黨組對本院科級及以下干部也擁有了自主決定權(quán)。這既體現(xiàn)了干部管理權(quán)限向市一級集中的統(tǒng)管改革的精神，又充分尊重了“司法干部司法管”的職業(yè)化、專業(yè)化規(guī)律，有利于在區(qū)法院檢察院形成更有效的晉升激勵機(jī)制，調(diào)動基層司法人員的積極性，也有利于專業(yè)人才的培養(yǎng)選撥和專業(yè)知識技能的積累。

　　第二，加強(qiáng)全省市轄區(qū)內(nèi)人員調(diào)配，為相關(guān)司法改革舉措提供支持

　　在統(tǒng)管改革之前，深圳各基層法院檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)等主要由各區(qū)自行管理，造成一定程度的各行其是、“豐儉”不均。在有的法院，“人少案多”、晉升困難等問題尤為突出。統(tǒng)管以后，由省市法院統(tǒng)一與同級組織部門、編辦、人事局等進(jìn)行協(xié)調(diào)，有利于盡快解決各地方法院人員短缺、編制不足等問題，也有利于各省市法院檢察院統(tǒng)一調(diào)配人員、編制。將辦案力量向“人少案多”問題突出的基層法院檢察院傾斜，根據(jù)審判、檢察工作的需要集中抽調(diào)精兵強(qiáng)將，設(shè)置知識產(chǎn)權(quán)法院，對行政案件進(jìn)行集中或跨區(qū)域管轄，才具有更大的可能性。

　　第三，提高司法人員待遇及司法保障水平，形成長效機(jī)制

　　深圳區(qū)法院檢察院在統(tǒng)管之前的辦公設(shè)備、基建項(xiàng)目需要與所在區(qū)標(biāo)準(zhǔn)保持一致，而在統(tǒng)管之后，市財政委與市發(fā)改委根據(jù)實(shí)際辦案需要適當(dāng)提高了物質(zhì)保障標(biāo)準(zhǔn)。與此同時，統(tǒng)管后司法機(jī)關(guān)的財、物保障在手續(xù)或程序的辦理效率上和穩(wěn)定性、可預(yù)期性等方面也有所提高。例如，統(tǒng)管以后區(qū)法院檢察院因不向本地財政部門報送預(yù)算，不用再去努力爭取預(yù)算不被或少被扣減、也無須多次申請各種臨時的經(jīng)費(fèi)增加，區(qū)人大也不再履行審批本地司法機(jī)關(guān)預(yù)決算的手續(xù)。這極大地降低了溝通協(xié)調(diào)成本，簡化了財務(wù)保障的程序，減少了圍繞收入支出、預(yù)算決算展開的不必要的討價還價博弈，降低了財、物保障的復(fù)雜性。

　　從臨時及局部情況來看，財物統(tǒng)管改革以后，個別享受較多區(qū)財政補(bǔ)貼的基層法院檢察院出現(xiàn)了人員待遇略有下降的現(xiàn)象。但是，應(yīng)看到這種地方政府提供的財政補(bǔ)貼受地方財政收入的嚴(yán)重制約，甚至?xí)苤饕I(lǐng)導(dǎo)個人意愿的影響，并不具有可持續(xù)性。而且，以各種名義發(fā)放的辦案補(bǔ)貼、津貼，嚴(yán)格來說也不符合相關(guān)財政管理規(guī)范。相反，市級統(tǒng)管后隨著相關(guān)保障方案的落實(shí)到位，不僅能按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)提高全體法院檢察院工作人員的收入水平，而且具有正式制度和長效機(jī)制的保障，既可持續(xù)，又合法合規(guī)。

　　當(dāng)然，人財物統(tǒng)管改革在一定程度上打破了以往“塊塊”管理為主、“條條”管理為輔的政治行政格局，有些方面與憲法、法律的關(guān)系還有待理清和調(diào)整。筆者認(rèn)為，在完善人財物省市統(tǒng)管改革過程中，應(yīng)特別注意以下三組關(guān)系的處理：

　　第一，司法機(jī)關(guān)接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大監(jiān)督與司法“去地方化”的關(guān)系

　　根據(jù)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》的規(guī)定，地方黨委在本地區(qū)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，對本地區(qū)各方面工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)。地方司法機(jī)關(guān)人財物省級統(tǒng)管改革，旨在通過削弱司法機(jī)關(guān)對地方黨政機(jī)關(guān)的依賴性，實(shí)現(xiàn)司法的去地方化。但是，讓地方法院檢察院在各方面與所在地區(qū)黨委政府徹底“脫鉤”，并非改革的初衷。如果統(tǒng)管改革導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)與當(dāng)?shù)攸h委政府溝通不暢或缺乏相互配合，改革將很難具有可持續(xù)性，甚至嚴(yán)重影響地方司法機(jī)關(guān)有效開展司法工作。因此，統(tǒng)管改革應(yīng)當(dāng)在司法機(jī)關(guān)接受地方黨委領(lǐng)導(dǎo)與實(shí)現(xiàn)司法“去地方化”二者之間達(dá)到某種平衡。

　　比如，因?yàn)榈胤剿痉C(jī)關(guān)在維護(hù)社會穩(wěn)定、化解社會矛盾等方面作出的重大貢獻(xiàn)，有的地方黨委政府愿意為司法機(jī)關(guān)提供辦公場所、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼等的支持。這很難與干預(yù)司法劃上等號，而對司法機(jī)關(guān)改善辦案設(shè)施、提高司法人員工作積極性均有積極意義。在省市統(tǒng)管提供統(tǒng)一、平等保障的基礎(chǔ)上，應(yīng)該在制度上為這類“錦上添花”的財物供給留有口子。

　　與此同時，人員統(tǒng)管改革不僅涉及干部管理權(quán)限的調(diào)整，還涉及對地方人大的職能進(jìn)行重新定義。根據(jù)《憲法》、《人民法院組織法》、《法官法》等的規(guī)定，人員統(tǒng)管改革以后，法官仍由同級人民代表大會任命。那么，區(qū)人大是否局限于對本區(qū)初任法官的專業(yè)能力進(jìn)行把關(guān)，是否應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法官等級晉升的審查工作等等問題，這些問題依然懸而未決。有的基層人大代表就擔(dān)心，統(tǒng)管之后，隨著人事權(quán)上移同級人大的功能可能會進(jìn)一步形式化或空洞化。

　　第二，基層法院檢察院與上級法院市檢察院的關(guān)系

　　在省市統(tǒng)管體制下，市中院、市檢察院的定位構(gòu)成決定改革成效的一個關(guān)鍵因素。從財務(wù)統(tǒng)管的角度看，區(qū)法院檢察院在被列為市一級預(yù)算、一級建設(shè)申報單位之后，受市財政委、發(fā)改委單位級別高、空間距離遠(yuǎn)、工作人員人數(shù)有限、公文發(fā)放系統(tǒng)未對接等因素的制約，面臨溝通成本增加，溝通效率降低，溝通難度加大等問題。課題組在調(diào)研過程中不時聽到區(qū)法檢相關(guān)工作人員對此的抱怨。無論作為統(tǒng)管者的市職能部門，還是作為被統(tǒng)管者的區(qū)法院檢察院都期待市中院、市檢察院能發(fā)揮必要的協(xié)調(diào)、復(fù)核、統(tǒng)籌等功能，甚至作為“統(tǒng)一出口”代表各區(qū)法院檢察院與市職能部門打交道。據(jù)稱，市中院正籌劃建立“司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心”，與區(qū)法院、檢察院的相關(guān)工作人員形成聯(lián)動工作機(jī)制，提高溝通協(xié)調(diào)效率，確保司法政務(wù)暢通。但是，市政法委出于減少上級法院對下級法院行政干預(yù)的顧慮而未予批準(zhǔn)。其實(shí)，在貫徹實(shí)施“讓審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”、法官員額制、人員分類管理等一系列改革措施的基礎(chǔ)上，法院已經(jīng)開始走向“審判”與“司法行政”內(nèi)部分離的模式。以協(xié)調(diào)、復(fù)核、把關(guān)等為主要功能定位的“司法政務(wù)協(xié)調(diào)中心”并不對法官的等級晉升及薪酬待遇產(chǎn)生直接影響，因而很難干預(yù)公正獨(dú)立審判。特別是考慮到市委組織部、市財政委、市發(fā)改委等職能部門在統(tǒng)管后普遍面臨人手不足、缺乏專門機(jī)構(gòu)等問題，有必要在法檢系統(tǒng)內(nèi)部部分地消化、分擔(dān)因統(tǒng)管而集中的人財物管理負(fù)擔(dān)、成本。除了加強(qiáng)區(qū)法院檢察院負(fù)責(zé)人事、財務(wù)等專業(yè)工作人員的配備，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市中院、市檢察院的樞紐作用。

　　相反，從人員統(tǒng)管的角度看，則需要警惕上下級法院由審級關(guān)系蛻變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)、命令關(guān)系。人員統(tǒng)管帶來的一個直接后果是上級法院檢察院對下級法院檢察院的干部管理權(quán)限極大增強(qiáng)。尤其是區(qū)院除作為“一把手”的院長、檢察長外，領(lǐng)導(dǎo)班子成員主要由上級法院檢察院決定。這一調(diào)整對本屬于領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的上下級檢察院影響較小，但對法院的影響則更為深遠(yuǎn)。比如，如果基層法院班子成員主要從上級法院下派，是否會擠占本院內(nèi)部正常晉升渠道，是否會影響彼此獨(dú)立的審級關(guān)系，值得關(guān)注。

　　第三，法院與檢察院“統(tǒng)一改革”與“區(qū)別對待”的關(guān)系

　　在我國，法院與檢察院雖同屬司法機(jī)關(guān)，但存在諸多不同。例如，上下級之間一為審級監(jiān)督關(guān)系、一為垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，一個貫徹“裁判者負(fù)責(zé)”制、一個實(shí)行檢察長負(fù)責(zé)制，組織機(jī)構(gòu)一個以審判業(yè)務(wù)庭為主、一個具有更多的行政事務(wù)性機(jī)構(gòu)，等等。而審判與公訴業(yè)務(wù)對財物(如車輛、信息化裝備)方面的需求也不盡相同。在今后深化統(tǒng)管改革過程中，有必要結(jié)合法、檢兩家的特點(diǎn)和個性化需求，在人財物各方面分別落實(shí)有針對性的補(bǔ)強(qiáng)、完善對策，增強(qiáng)全體司法從業(yè)人員對改革的滿足感、獲得感。比如，法院由于各業(yè)務(wù)庭庭長、執(zhí)行局局長均取消行政級別，導(dǎo)致以領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)為基數(shù)計算的非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)不增反減，從而減少了未入額人員的晉升機(jī)會，影響司法輔助人員、司法行政人員的工作積極性，進(jìn)而也會影響司法審判工作。對此，可以適當(dāng)增加法院非領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的配比。再比如，適當(dāng)增加檢察院辦案車輛的數(shù)量，適當(dāng)提高檢察院機(jī)動便攜辦案硬件設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn);等等。

　　* 清華大學(xué)法學(xué)院副教授。

　　[1] 孟建柱：《堅定不移推動司法責(zé)任制改革全面開展》，載《人民法院報》2016年10月20日第1、2版。