各位領(lǐng)導(dǎo)，各位專家學(xué)者：大家上午好，感謝大會邀請我來跟各位分享。

　　全國人大常委會公布的《民法總則》草案中，有兩個條款涉及了民事活動和民事裁決的規(guī)范依據(jù)問題。其中，第八條規(guī)定：“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)遵守法律，不得違背公序良俗，不得損害他人合法權(quán)益?！钡谑畻l規(guī)定：“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定;法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗?！?/span>

　　這兩條規(guī)定，前者即第八條可以看作是民事主體從事民事活動的行為依據(jù)，后者即第十條可以看作處理民事糾紛的裁決依據(jù)。從草案的本意來看，是將行為依據(jù)和裁決依據(jù)分開規(guī)定的。這就涉及如何認識法律規(guī)范的功能和作用。我個人認為,對于法律規(guī)范，無論是公法規(guī)范還是私法規(guī)范，或具體的民法規(guī)范、刑法規(guī)范，它們首先是一個行為規(guī)范，其次在需要裁決的時候才是一個裁決規(guī)范，這一點如果不明確，對我們的立法影響很大，這恰恰是經(jīng)典法理學(xué)問題。因此，我認為沒有必要用兩個條款來重復(fù)規(guī)定相近的同一項內(nèi)容，且還可能由于規(guī)范內(nèi)容的不一致造成理解上的錯亂。

　　這個問題還只是一個立法技術(shù)的問題，涉及立法者對法律規(guī)范功能的認識和理解。我主要想談的是對于《民法總則》草案第十條內(nèi)容的看法。

　　草案第十條規(guī)定，“處理民事糾紛，應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定;法律沒有規(guī)定的，可以適用習(xí)慣，但是不得違背公序良俗。”全國人大常委會法工委主任李適時在做草案說明時講到：民事關(guān)系十分復(fù)雜，對法律沒有規(guī)定的事項，人民法院在一定條件下根據(jù)商業(yè)慣例或者民間習(xí)慣處理民事糾紛，有利于糾紛的解決。第十條將的“習(xí)慣”作為一種新的規(guī)范類型做了確認，是一個很大的進步。但同《民法通則》相比，取消了國家政策的規(guī)定(《民法通則》第六條規(guī)定：“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)該遵守國家政策?！?這是一個很大的問題，在民事活動的規(guī)范類型里面沒有國家政策的地位了。

　　如何看待國家政策在中國社會治理以及民事活動中的作用和功能，是一個重要的問題。美國法學(xué)家波斯納有個觀點，他說“很難想象一個國家可以在沒有政策的情況下去運行，去作出判決”。我們現(xiàn)在有些人一提到政策，很容易把政策同人治、長官意志、隨意性等等同起來，賦予政策一種非常負面的評價和印象。 其實，政策是現(xiàn)代國家治理中的一種非常重要的規(guī)范類型。

　　我在研究法律與國家政策問題過程中，發(fā)現(xiàn)國家政策和法律有三種關(guān)系：

　　第一種我把它叫做“法律之中的政策”。在我國現(xiàn)行有效的251部法律里面，有80多部法律中250多個條款直接有國家政策條款。

　　第二種我把它叫做“法律之外的政策”，就是現(xiàn)有的《民法通則》第六條規(guī)定的"法律沒有明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國家政策"，它就是法律之外的國家政策，即當(dāng)法律缺位時，國家政策就成為我們遵循的依據(jù)。

　　第三種我把它叫做“法律指導(dǎo)性政策”，或者再直接一點，叫“法律之上的政策”。什么是“法律之上的政策”，如十八大、三中全會、四中全會、五中全會做出的重大決策，對法律的制定和實施都起著重要的指導(dǎo)作用。再具體一點就是立法政策和司法政策。

　　以上三種情況在我們的現(xiàn)實生活中都存在著。民法典所涉及的國家政策，主要指的是法律之外的國家政策?，F(xiàn)在草案中將國家政策拿掉了，民法典能否概括和周全所有的民事生活?我們的立法技術(shù)和立法能力能不能做到這一點?如果做不到，又要求法院不得拒絕裁判，規(guī)范類型哪里去找，法律沒有的哪里去找?這樣就自己給自己設(shè)了絆，在沒有法律的情況下，沒有給政策留下空間，僅僅按照習(xí)慣，中間空檔太大。從法律層面，我們無法做到周全，社會生活太復(fù)雜，而政策在司法過程中、社會實踐過程中所發(fā)生的作用，遠遠超出了人們的想象，它的作用被遠遠的低估了。

　　為什么我要高度強調(diào)繼續(xù)保留《民法通則》中關(guān)于國家政策的法律定位，作為民事活動的主要規(guī)范淵源?是同我對轉(zhuǎn)型期中國社會特點的認識相關(guān)聯(lián)。按照兩個一百年的奮斗目標，無論是2021年，還是2049年，中國始終處在變動劇烈的社會轉(zhuǎn)型期。轉(zhuǎn)型期的社會關(guān)系處在不斷的變化過程。對于已經(jīng)相對穩(wěn)定的社會關(guān)系，我們要用法律的形式將它們固定下來;對于還不十分穩(wěn)定的社會關(guān)系，可以發(fā)揮政策所具有的靈活性特點，用政策的形式對它們予以規(guī)范。在相對穩(wěn)定時，再將它們法律化。無論是法律之中的政策條款，還是法律之外的政策，它們都只是一種規(guī)范導(dǎo)引和指向，具體的內(nèi)容取決于法律所導(dǎo)引和指向的政策內(nèi)容。這種政策的內(nèi)容可以根據(jù)社會的變化及時地做出調(diào)整和修正。因此，我們可以將政策理解為法治框架內(nèi)的規(guī)范內(nèi)容，而不是游離在法治之外。

　　因此，我建議，應(yīng)當(dāng)在民法典的編纂過程中，建立一個三位階的民事規(guī)范淵源，即法律、國家政策、習(xí)慣。在《民法總則》中明確規(guī)定國家政策和習(xí)慣的法律地位，將現(xiàn)在的《民法通則》第六條“民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的，應(yīng)該遵守國家政策“修改為”民事活動必須遵守法律，法律沒有規(guī)定的應(yīng)當(dāng)遵守國家政策，國家政策沒有規(guī)定的可依當(dāng)?shù)亓?xí)慣”，形成一個“三位階規(guī)范淵源結(jié)構(gòu)”，即：有法律時依法律，無法律時依政策，無政策時依習(xí)慣。每一個后位階規(guī)范的適用必須以前一位階規(guī)范的缺乏為前提。這樣可以徹底解決民事活動和民事行為的規(guī)范依據(jù)和裁決依據(jù)問題，從民事活動和民事行為上一攬子解決問題，把原有的一些特別性規(guī)定變?yōu)橐话阈砸?guī)定，使它成為所有民事活動和民事行為的法律規(guī)定。