最高人民法院研究室副主任，中國(guó)法學(xué)會(huì)證券法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)，教授、博士生導(dǎo)師 ?郭鋒

　　尊敬的王會(huì)長(zhǎng)、陳會(huì)長(zhǎng)、主持人，各位領(lǐng)導(dǎo)大家下午好。“十三五”規(guī)劃綱要指出，加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架，明確監(jiān)管職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任，構(gòu)建貨幣政策與審慎管理相協(xié)調(diào)的金融管理體制。目前國(guó)家有關(guān)部門正在研究和比較改革金融監(jiān)管體制的各種方案，我們認(rèn)為，以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)，深刻認(rèn)識(shí)我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，適應(yīng)資本市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展需要，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家金融立法現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管法治體系，同時(shí)改革和優(yōu)化我國(guó)金融監(jiān)管體系，完善金融行政執(zhí)法體系，創(chuàng)新金融司法體系，健全金融法治普法宣傳和教育體系，是法學(xué)理論界、法律實(shí)務(wù)界面臨的重大課題。

　　一、我國(guó)現(xiàn)行金融立法存在的主要問(wèn)題

　　1、現(xiàn)行金融立法是傳統(tǒng)分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的產(chǎn)物。我國(guó)立法規(guī)定的“分業(yè)經(jīng)營(yíng)，分業(yè)監(jiān)管”，把金融市場(chǎng)劃分為銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨等四大產(chǎn)業(yè)部門進(jìn)行分別監(jiān)管，其實(shí)質(zhì)是以“對(duì)象商品”或“金融機(jī)構(gòu)”的概念形態(tài)為基礎(chǔ)的商品類、機(jī)構(gòu)類規(guī)制與監(jiān)管。這種金融法律體制進(jìn)一步強(qiáng)化了金融市場(chǎng)分割狀態(tài)，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)各自為政，金融監(jiān)管部門所出臺(tái)的政策偏重于考慮本部門的監(jiān)管利益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，缺少和其他部門有效溝通和協(xié)調(diào)，以至于一些監(jiān)管政策相互矛盾，或出現(xiàn)監(jiān)管真空相互推諉，金融消費(fèi)者無(wú)所適從。金融創(chuàng)新受到抑制，市場(chǎng)效率不高，金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散，去年的股市出現(xiàn)了風(fēng)波，應(yīng)該說(shuō)也是這種體制下的集中反應(yīng)。

　　2、現(xiàn)行金融立法過(guò)多體現(xiàn)行政管制。中國(guó)金融資本市場(chǎng)是一個(gè)發(fā)展中的不成熟市場(chǎng)，發(fā)展方式粗放，市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不合理，金融產(chǎn)品不足，基礎(chǔ)產(chǎn)品市場(chǎng)化程度不高，直接金融滯后，市場(chǎng)運(yùn)行效率較低，創(chuàng)新不足，管制過(guò)多，風(fēng)險(xiǎn)控制較弱，資源配置效率較低。國(guó)務(wù)院按照十八屆三中全會(huì)決定要求進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革以來(lái)，最大限度地減少了中央政府對(duì)微觀事務(wù)的管理，凡是市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批。但取消行政審批項(xiàng)目主要是對(duì)既有部門規(guī)章中阻礙金融市場(chǎng)發(fā)展的技術(shù)性條款的存量清理，對(duì)更高位的法律法規(guī)中的一些制度性制約條款還沒有涉及到。

　　3、現(xiàn)行金融立法需要制度創(chuàng)新。比如，應(yīng)當(dāng)放開金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)，加快制定《金融控股公司法》，構(gòu)建金融控股公司混業(yè)經(jīng)營(yíng)、一般金融機(jī)構(gòu)分業(yè)經(jīng)營(yíng)的二元化模式;明確金融集團(tuán)有權(quán)經(jīng)營(yíng)銀行、證券、保險(xiǎn)、信托等業(yè)務(wù);建立債券市場(chǎng)統(tǒng)一監(jiān)管體制;應(yīng)當(dāng)規(guī)定股票公開發(fā)行注冊(cè)制。

　　4、現(xiàn)行金融立法建立或確認(rèn)的監(jiān)管體制與國(guó)際金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管主流模式存在較大差距。上世紀(jì)八十年代以來(lái)，全球主要發(fā)達(dá)國(guó)家先后進(jìn)入金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)、統(tǒng)合監(jiān)管、功能監(jiān)管時(shí)代，把對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由一個(gè)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。英國(guó)、德國(guó)、挪威等國(guó)先后完成了本國(guó)金融業(yè)統(tǒng)合立法與監(jiān)管改革。美國(guó)等國(guó)家采用了功能監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)有金融立法基本上沒有借鑒金融發(fā)達(dá)國(guó)家在全球化背景下金融法現(xiàn)代化變革的這些有益經(jīng)驗(yàn)。

　　二、學(xué)習(xí)和借鑒國(guó)外金融立法現(xiàn)代化經(jīng)驗(yàn)

　　進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，一些主要金融大國(guó)不斷完善金融市場(chǎng)、資本市場(chǎng)立法，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對(duì)象的橫向金融法制，實(shí)現(xiàn)了金融立法現(xiàn)代化。美國(guó)1999年11月國(guó)會(huì)通過(guò)經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，將數(shù)量龐雜的金融法律規(guī)范清理后集中在該法當(dāng)中，從而在放松管制基礎(chǔ)上重新整合了美國(guó)金融法律體系。該法頒布實(shí)施以來(lái)，在促進(jìn)美國(guó)金融資本主義發(fā)展、提高金融效率、增加消費(fèi)者福利等方面產(chǎn)生了巨大作用?？肆诸D當(dāng)時(shí)就預(yù)言：這是一項(xiàng)具有里程碑意義的金融法案，該法案有助于促進(jìn)金融業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，加速金融服務(wù)系統(tǒng)的現(xiàn)代化，提高美國(guó)金融業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)美國(guó)金融業(yè)邁人一個(gè)嶄新的時(shí)代，使美國(guó)和平時(shí)期最長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)持續(xù)到21世紀(jì)，這個(gè)預(yù)言兌現(xiàn)了，到21世紀(jì)才出現(xiàn)金融危機(jī)。英國(guó)國(guó)會(huì)2000年6月通過(guò)的《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》，整合了多部金融法規(guī)。日本從1996年橋本龍?zhí)墒紫喟l(fā)起的金融改革開始，一直到2007年9月最終完成并實(shí)施《金融商品交易法》。盡管當(dāng)時(shí)遭到有關(guān)部門和業(yè)界的反對(duì)，但為了解決日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后形成的巨額金融不良債權(quán)，避免金融體系崩潰，仍然采取了堅(jiān)定地金融改革和變法措施。韓國(guó)亞洲金融危機(jī)后從1998年3月起開始進(jìn)行金融改革。

　　三、對(duì)我國(guó)金融監(jiān)管法治體系的兩點(diǎn)立法建議

　　第一，建議著手對(duì)我國(guó)現(xiàn)行重要金融立法、行政法規(guī)、部門規(guī)章進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行《金融商品發(fā)行交易法》的立法工作。該法將在整合現(xiàn)有證券法、證券投資基金法、期貨法規(guī)等立法基礎(chǔ)上制定，并相應(yīng)修改現(xiàn)行銀行法、保險(xiǎn)法、信托法等法律法規(guī)，最終將證券、銀行、保險(xiǎn)、信托各業(yè)內(nèi)部和交叉領(lǐng)域產(chǎn)生的金融投資商品，以及非金融機(jī)構(gòu)銷售或發(fā)行的具有金融功能的投資性證券納入一體化調(diào)整范圍。

　　《金融商品發(fā)行交易法》規(guī)制的對(duì)象主要是金融投資商品。即將具有投資性的金融商品(包括證券、投資性的銀行理財(cái)產(chǎn)品和保險(xiǎn)產(chǎn)品、集合投資計(jì)劃單位、期權(quán)、期貨等)納入該法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，對(duì)這些金融商品采用統(tǒng)一的信息披露制度、反欺詐制度和投資者保護(hù)制度。就不是對(duì)現(xiàn)行的證券法進(jìn)行小調(diào)整，而是對(duì)證券法擴(kuò)展到金融投資商品里面進(jìn)行規(guī)制。

　　該法的立法理念應(yīng)當(dāng)是：適應(yīng)我國(guó)金融立法現(xiàn)代化需要，以保護(hù)金融投資者利益、維護(hù)市場(chǎng)公正、促進(jìn)金融資本市場(chǎng)健康發(fā)展、防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、為實(shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)為目標(biāo);充分考慮投資者和融資者的不同需求，減緩矛盾沖突，不斷提升投資者對(duì)市場(chǎng)的信心;立法應(yīng)覆蓋和應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新環(huán)境下不斷出現(xiàn)的監(jiān)管真空和金融創(chuàng)新過(guò)程中所蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī);提高監(jiān)管效率，降低監(jiān)管成本，增加監(jiān)管透明度，樹立風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管理念。

　　立法涉及到現(xiàn)有監(jiān)管體制下相關(guān)監(jiān)管部門的權(quán)力配置，是一項(xiàng)既敏感而又涉及到各方利益的高難度工作。建議由國(guó)務(wù)院法制部門牽頭，聯(lián)合央行、主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)、有關(guān)高等院?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)進(jìn)行研究和論證;由國(guó)務(wù)院或者全國(guó)人大常委會(huì)法工委組織專門立法班子。

　　第二，建議成立國(guó)家金融監(jiān)督管理委員會(huì)，并實(shí)行對(duì)金融市場(chǎng)的功能監(jiān)管。從國(guó)家戰(zhàn)略層面以大金融視野發(fā)展中國(guó)金融業(yè)，客觀上要求實(shí)行金融監(jiān)管大部制，即將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和國(guó)務(wù)院其他部委中負(fù)有金融、資本市場(chǎng)監(jiān)管職能的部門或其職責(zé)予以合并，成立統(tǒng)一的國(guó)家金融監(jiān)督管理委員會(huì)。同時(shí)進(jìn)一步改革和強(qiáng)化中國(guó)人民銀行的貨幣信貸政策功能、金融穩(wěn)定功能以及宏觀審慎監(jiān)管功能，剝離與其法定職責(zé)不相符合的功能。這應(yīng)當(dāng)是我國(guó)在經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力和國(guó)際影響力不斷增長(zhǎng)的情況下，發(fā)展金融市場(chǎng)、加強(qiáng)金融監(jiān)管、應(yīng)對(duì)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)、構(gòu)建適應(yīng)未來(lái)幾十年需要的金融監(jiān)管體制的戰(zhàn)略性選擇。

　　如果成立國(guó)家金融監(jiān)督管理委員會(huì)的方案暫時(shí)不能決斷，可以采取“分階段，兩步走”的方案，即第一步建立對(duì)金融市場(chǎng)的功能性監(jiān)管機(jī)制;第二部建立金融機(jī)構(gòu)大部制。功能監(jiān)管的核心是將金融投資業(yè)、金融投資商品、金融消費(fèi)者，以金融功能為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類，只要金融功能相同就適用同一的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則和同一的金融消費(fèi)者保護(hù)制度。我國(guó)如果短期內(nèi)分業(yè)監(jiān)管不能走向統(tǒng)合監(jiān)管，或采取構(gòu)建協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制這一保守性改革措施的話，將以“機(jī)構(gòu)監(jiān)管”為導(dǎo)向的分業(yè)各自監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮δ鼙O(jiān)管”為導(dǎo)向的分業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)是金融監(jiān)管體制改革、金融法修改的合適進(jìn)路和方向性選擇。

　　國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，金融各業(yè)界限日益模糊的混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)下，機(jī)構(gòu)監(jiān)管的弊端不斷顯現(xiàn)。相比較而言，功能監(jiān)管關(guān)注的不再是金融機(jī)構(gòu)本身，而是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)及其所能發(fā)揮的基本功能，可以實(shí)施跨產(chǎn)品、跨機(jī)構(gòu)、跨市場(chǎng)的協(xié)調(diào)，提高監(jiān)管效率。無(wú)論是英、德、日、韓的統(tǒng)合監(jiān)管模式，還是美國(guó)分業(yè)監(jiān)管向統(tǒng)合監(jiān)管過(guò)渡的“中間”監(jiān)管模式，都體現(xiàn)了功能監(jiān)管的理念和優(yōu)勢(shì)。

　　我們高興地看到，在“十三五”規(guī)劃綱要中，已經(jīng)采納了學(xué)界多年呼吁的功能監(jiān)管概念。“十三五”規(guī)劃綱要明確指出：要“統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)，強(qiáng)化綜合監(jiān)管和功能監(jiān)管?！薄敖∪衔覈?guó)國(guó)情和國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)管規(guī)則，建立針對(duì)各類投融資行為的功能監(jiān)管和切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋?！睋?jù)此，建議中國(guó)金融資本市場(chǎng)采用功能性監(jiān)管模式的具體方案是，對(duì)金融投資業(yè)、金融投資商品只要金融功能相同就適用同一的標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則，對(duì)同一金融功能的金融消費(fèi)者適用同一法律保護(hù)制度。在混業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境下，功能監(jiān)管可以根據(jù)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)最熟知的經(jīng)濟(jì)功能來(lái)分配法律權(quán)限，可以大大減少監(jiān)管職能的沖突、交叉重疊和監(jiān)管盲區(qū)，從而有效保護(hù)金融消費(fèi)者利益，并最大程度防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)。

　　當(dāng)前，我國(guó)發(fā)展處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也面臨諸多矛盾疊加、風(fēng)險(xiǎn)隱患增多的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。構(gòu)建金融監(jiān)管現(xiàn)代法治體系，必須以中國(guó)特色社會(huì)主義理論為根本遵循，增強(qiáng)憂患意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、擔(dān)當(dāng)意識(shí)，尊重規(guī)律與國(guó)情，堅(jiān)定信心，迎難而上，在補(bǔ)齊立法短板上取得突破，在改革監(jiān)管體制上敢于動(dòng)真格，敢于打破利益的藩籬。通過(guò)實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法治體系現(xiàn)代化，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，防止發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，切切實(shí)實(shí)保障廣大金融消費(fèi)者的權(quán)益和福利。

　　我的發(fā)言到此，謝謝大家，請(qǐng)指正。