中國社科院榮譽(yù)學(xué)部委員、全國杰出資深法學(xué)家、中國法學(xué)會學(xué)術(shù)委員會榮譽(yù)委員 ?李步云

　　尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)，來自法學(xué)界、企業(yè)界、新聞界的朋友，大家好，來之前，有人告訴我這個會上會有一個非常重要的主題演講，我剛才進(jìn)來以后，收獲很大，我感覺報告對于我們這個會定了一個基調(diào)，因為他的報告是高屋建瓴，又全面，又具體，對于企業(yè)法治保障的問題說得很全面，我回去要好好研究一下，我在這個領(lǐng)域里面要做什么工作。我選擇的題目“依靠法治保改革促改革”，現(xiàn)在這個題目已經(jīng)發(fā)表出了一篇文章，在3月24號，中央黨校學(xué)習(xí)時報頭版頭條發(fā)表出來了，里面的基本觀點不重復(fù)了，講一點跟這個主題有關(guān)的宏觀見解。

　　黨的十八屆三中全會、四中全會分別作出全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的決定，這兩個極其重要的決定是緊密相關(guān)的，堪稱姐妹篇。全面深化改革離不開全面推進(jìn)依法治國的保障支持。黨的十八屆五中全會提出創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，發(fā)展同樣需要法治的保障支持。

　　改革需要發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用在人類文明發(fā)展史上，社會改革通常都是通過“變法”來實現(xiàn)的，如中國的“商鞅變法”“王安石變法”“戊戌變法”等。新中國成立后，廢除舊法，制定實行新法，尤其如此。

　　在現(xiàn)代，法的“立、改、廢、釋”，在任何國家都是一種常態(tài)，因為人類社會總是處在不斷變化發(fā)展中。在中國改革開放新時代，情況就更是如此。在我國，自全國人大宣布在2010年我國社會主義法律體系已經(jīng)建成以后，在學(xué)術(shù)界、輿論界開始形成一種思潮，即認(rèn)為，在全面推進(jìn)依法治國的過程中，立法任務(wù)已經(jīng)完成或已不是主要任務(wù)，今后我們的主要問題是嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法，即法律的實施問題。事實上，此種認(rèn)識難免片面。

　　十八屆四中全會的《決定》指出：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！?十八屆三中全會提出的全面深化改革任務(wù)涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各個領(lǐng)域，改革深度和力度也是空前的。這一改革方案，只有通過立法才能上升為國家意志，加以貫徹實施。改革方案通常比較原則，必須通過立法予以具體化和制度化，使其成為人們可以具體遵守的行為準(zhǔn)則，并通過高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，使其得到嚴(yán)格遵守和在全國范圍內(nèi)得到普遍實施。通過法治保改革、促改革，是現(xiàn)代文明的普遍規(guī)律。我們要重視和遵循這一規(guī)律，重視社會改革中“立法的引領(lǐng)和推動作用”。

　　由于改革，現(xiàn)實中出現(xiàn)了許多原來法律沒有規(guī)定的內(nèi)容，需要新的法律予以規(guī)范。例如，為了實現(xiàn)工業(yè)化，大量農(nóng)民進(jìn)入城市就業(yè)，農(nóng)民工的身份、待遇和生活以及他們的子女接受教育等問題，從而形成了全新的勞資關(guān)系、農(nóng)民工家庭和原城市居民的新的利益關(guān)系。類此新的利益格局，如城鎮(zhèn)化建設(shè)、完善金融市場體系等，也都需要立法機(jī)關(guān)制定新的法律法規(guī)去調(diào)整。要依靠法治保改革、促改革，關(guān)鍵一環(huán)是必須堅持立法先行，充分發(fā)揮“立法的引領(lǐng)和推動作用”。四中全會指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。

　　何謂“良法”?它必須在內(nèi)容和形式上做到“真善美”?！罢妗奔幢仨毞鲜挛锏谋举|(zhì)和發(fā)展規(guī)律，體現(xiàn)時代精神，充分考慮現(xiàn)實條件的需要和可能?！吧啤奔捶先w人民的切身利益和長遠(yuǎn)利益，體現(xiàn)社會的公平正義，促進(jìn)五大文明的發(fā)展與進(jìn)步?！懊馈奔捶ǖ暮暧^結(jié)構(gòu)(即法的體系)做到上下(上位法與下位法)左右(部門法之間、實體法與程序法之間)前后(新法與舊法之間)里外(國內(nèi)法與國際法之間)統(tǒng)一、和諧、協(xié)調(diào);法的微觀(即法的規(guī)范三要素)結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)，行為主體、行為內(nèi)容、行為后果須明確、齊備。法的概念、原則、規(guī)范必須邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、清晰。我們國家是社會主義國家，因此，我們的立法必須以“社會主義核心價值觀”作為自己的根本價值追求。為達(dá)此目的，我們必須堅持和改善黨對立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)民主立法與科學(xué)立法的總要求。過去有些好的做法，建議將它們形成制度，如法律法規(guī)在付諸表決前，必須在網(wǎng)上公開，再聽取公眾意見建議，將召開利益相關(guān)群體的聽證會、法學(xué)家的論證會，作為必經(jīng)程序。

　　通過法律實施將改革落到實處如果良法得不到切實實施，法律法規(guī)也只是一張廢紙。在我國現(xiàn)實生活中，法律缺乏應(yīng)有的權(quán)威也是事實，因此依靠法治保改革、促改革，實現(xiàn)依法行政、公正司法和全民守法，意義十分重大。對此，四中全會《決定》提出了一系列要求。這里有三個新舉措，值得人們特別關(guān)注。

　　一是《決定》提出的建設(shè)“法治社會”的新概念和新目標(biāo)。“法治社會”同“法治政府”相對應(yīng)。其基本內(nèi)涵是：各種社會組織的工作、活動都要納入法治軌道。社會組織包括：企事業(yè)組織、各種行業(yè)協(xié)會、工青婦等人民團(tuán)體以及城鄉(xiāng)社會基層組織，等等。社會治理創(chuàng)新，首先要實現(xiàn)“政社分開”原則，提高社會組織的“自主性”以充分調(diào)動它們工作的積極性、主動性和創(chuàng)造性。其次是必須建立和健全社會組織各自的規(guī)章制度，包括鄉(xiāng)規(guī)民約的建設(shè)，并提高其權(quán)威性。最后是發(fā)展與健全各種涉法組織，如律師組織、法律援助、人民調(diào)解等，并充分發(fā)揮它們的作用。社會治理創(chuàng)新只有納入法治軌道，才能保證這種創(chuàng)新走上正確、有序、快速發(fā)展的軌道。

　　二是《決定》提出的“建立法治監(jiān)督體系”。這一新概念的提出，在理論上豐富和發(fā)展了政治權(quán)力及法治概念的內(nèi)容。這樣一來，我們可將此政治權(quán)力作如下劃分，即決策權(quán)(立法)、執(zhí)行權(quán)(行政)、裁判權(quán)(司法)、監(jiān)督權(quán)(護(hù)法)。這一體系可劃分為兩個子體系，即以國家權(quán)力監(jiān)督國家權(quán)力和以社會權(quán)利監(jiān)督國家權(quán)力。前者又可分為專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即人大對一府兩院的監(jiān)督、同一性質(zhì)的機(jī)關(guān)上下相互監(jiān)督以及領(lǐng)導(dǎo)集體內(nèi)主要負(fù)責(zé)人對成員的監(jiān)督和集體成員對一把手的監(jiān)督。后者，包括社會組織、民主黨派、社會團(tuán)體、企事業(yè)組織對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會媒體和公民個人的監(jiān)督。這一法治監(jiān)督體系的建立和完善能有力地實現(xiàn)“將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，可有力地防止權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗和權(quán)力不作為，以保護(hù)公民權(quán)利不受侵犯。

　　三是《決定》提出的培養(yǎng)和健全“法治文化”的新概念。“法治文化”的科學(xué)內(nèi)涵在我國包括：建立社會主義法治理論、法治理念、法治精神、法治思維、法治方式和法治方略，作為建設(shè)“法治中國”的思想理論指導(dǎo);規(guī)定法官的法袍、法槌、法庭的陳設(shè)和秩序，被選舉的中央及地方官員的憲法宣誓儀式，國家“憲法日”等莊嚴(yán)的法治禮儀;法制文學(xué)的創(chuàng)作與傳播活動;我國開展“一五普法”以來卓有成效的全民普法活動，等等。

　　法治文化建設(shè)的目的是樹立全民對憲法、法律的信仰，形成全民對法治的敬畏心理，并將其作為建設(shè)“法治中國”的一項基礎(chǔ)工程。法治監(jiān)督體系和法治文化工程將從制度上和思想上有力保證立法民主科學(xué)、政府依法行政、社會依法治理、法院公正司法，從而保證法治能夠有力地保改革、促改革，實現(xiàn)全面快速推進(jìn)國家五大文明建設(shè)。改革對法治中國建設(shè)提供支持我國依法治國方略的全面貫徹落實和法治中國的加快建設(shè)，同樣離不開全面深化改革的支持。

　　這有兩方面的含義：

　　一是一個國家法治文明程度的高低，首先取決于憲法與法律內(nèi)容的文明程度，它必須通過改革才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明的進(jìn)步。二是法律制度有其自身獨(dú)特性質(zhì)及發(fā)展規(guī)律，包括它的權(quán)力(如偵查、起訴、審判)配置、司法運(yùn)行程序以及人員素質(zhì)等。因此法治建設(shè)自身也有一個不斷改革進(jìn)步的過程。

　　三中全會《決定》的第九部分，就是“加快法治中國建設(shè)”。四中全會《決定》更是提出了法治中國建設(shè)過去從未有過的體制機(jī)制改革的190項新舉措?！案母铩毕褚桓骶€，貫穿在四中全會《決定》的全過程。對于中央提出的“改革要于法有據(jù)”，應(yīng)有正確的理解。它不僅僅是說我們的改革要在現(xiàn)行法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，而且是強(qiáng)調(diào)黨的改革主張必須上升為法律，才能在全國范圍內(nèi)建立與之相適應(yīng)的制度，并在各級國家機(jī)關(guān)和全民中普遍遵行。

　　為此，四中全會在進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要切實貫徹“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一”的同時，提出了黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的新理念。在現(xiàn)代政黨制度下，絕大多數(shù)執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政，首先就是通過領(lǐng)導(dǎo)立法來實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。西方和東方概莫能外，因為除此沒有它途。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)分別行使行政權(quán)和司法裁判權(quán)。在西方主要是通過占據(jù)行政和司法領(lǐng)導(dǎo)崗位的執(zhí)政黨成員極力貫徹執(zhí)政黨的治國理念來實現(xiàn)執(zhí)政黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)。

　　在我國主要是通過從中央到地方各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)總攬全局，指導(dǎo)和監(jiān)督各級國家機(jī)關(guān)，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法和帶頭守法。同時通過設(shè)立在行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)中的“黨組”和這些機(jī)關(guān)的黨員負(fù)責(zé)人來貫徹執(zhí)政黨的執(zhí)政理念，來保證行政機(jī)關(guān)依法行政和支持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立、公正司法。它清楚地表明，我們黨反對黨組織代替行政機(jī)關(guān)行使執(zhí)法權(quán)，也反對黨組織干涉司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，代替它們行使司法權(quán)。

　　我國現(xiàn)行憲法的序言明確規(guī)定：“憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，全國各族人民一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量，各政黨和社會團(tuán)體，各企業(yè)組織，都必須以憲法為根本活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)。”建設(shè)法治中國，必須形成全民守法的文化氛圍。為此，執(zhí)政黨要求所有黨組織及其成員帶頭守法具有極其重要的作用。現(xiàn)在國外和國內(nèi)都有人對中國實行依法治國必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)提出質(zhì)疑和擔(dān)心，這是沒有道理的。

　　百余年來的中國近代史，特別是30多年的中國改革開放的歷史已經(jīng)用實踐證明了只有共產(chǎn)黨才能領(lǐng)導(dǎo)人民實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。它的執(zhí)政地位是歷史形成的。今天，也沒有任何別的政治力量能夠代替它。中國的民主歷史地形成了自己的特色，即民主選舉、民主協(xié)商、民主參與相結(jié)合。黨的十八大以來，在“四個全面”戰(zhàn)略布局指引下，中國人民在大闊步前進(jìn)。

　　黨堅持實行依憲執(zhí)政和依法執(zhí)政的主張和承諾是十分真誠和堅定的。四中全會提出的黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法的新理念，是黨決心實行“依憲執(zhí)政”的又一證明。只要把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)結(jié)合得好，中國特色的法治國家是一定能夠建成的。這樣的政治體制就一定能夠保證我們的改革和法治符合全體人民的根本利益，一定能夠保證國家的和諧穩(wěn)定而又生機(jī)勃勃，就一定能夠保證1978年以來改革開放的偉大事業(yè)繼續(xù)前進(jìn)，并更上一層樓。

　　我就提這么多，如果有離開主題，請大家見諒，謝謝大家!