領(lǐng)導干部應(yīng)是尊法學法守法用法的模范

　　中央黨校政法部常務(wù)副主任 卓澤淵

　　領(lǐng)導干部身份獨特、地位重要、作用突出、影響重大，在走向法治化的當代中國，肩負著特殊的法治使命?？鬃釉佌伕嬲]歷代政治家“其身正,不令而行;其身不正,雖令不從?！蔽覀凕h重要領(lǐng)導人、著名法學家董必武對此問題有過十分精辟的闡述。他說，“要使群眾守法，首先就要求國家機關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導者以身作則。國家機關(guān)工作人員必須對法律、法令有充分的理解，才能正確地執(zhí)行和模范地遵守法律?！盵1] 其實這里也就間接地提出了領(lǐng)導干部應(yīng)做尊法學法守法用法模范的問題。

　　一、尊法：帶頭尊崇法治、敬畏法律

　　董必武對于法律的權(quán)威性，對于領(lǐng)導干部必須尊法的認識，是從法律的莊嚴性角度進行論述的。他說，“全國人民代表大會是國家唯一的立法機關(guān)。這就是說只有全國人民代表大會通過了的法規(guī)，才能叫做法律，它的意義是莊嚴的，通過它的手段是慎重的”，“法律和法令是一種莊嚴慎重的東西?！盵2]要使全體人民成為社會主義法治的忠實崇尚者，領(lǐng)導干部們就必須成為全社會尊法的模范。

　　(一)尊崇法治

　　尊崇法治是法治的本質(zhì)要求，是堅持法律至上的要求，也是對社會公眾的普遍要求，尤其是對公權(quán)力，在根本上是對領(lǐng)導干部的首要要求。尊崇法治是一種對待的心理狀態(tài)，必須從領(lǐng)導干部做起。

　　1.法治的含義本身就包含著對法治的尊崇要求。說到尊崇法治，不妨讓我們重溫一下什么叫法治。法治的含義十分豐富，理解也多種多樣。從一般的意義上講，法治是指國家或社會依法而治的體制機制，以及社會普遍的堅持法律至上的思維模式、行為方式、秩序狀態(tài)等。具體說來，法治首先是指一個國家或者社會在法律至上原則下，依法進行治國理政的體制機制;其次是指國家公權(quán)力依法運行的基本方式;再次是指社會成員依法作出社會行為以及處理相互關(guān)系的思維模式、行為方式和秩序狀態(tài)等。法治的含義就是要法律至上，法律要至上就必須有相關(guān)主體發(fā)自內(nèi)心的尊崇。

　　2.法治的關(guān)鍵是約束公權(quán)力的運用。從法治的定義可以看到，法治的核心問題或者關(guān)鍵問題是法律與公權(quán)力之間的關(guān)系問題。治國理政總是憑借公權(quán)力進行的，公權(quán)力的運行狀況直接決定于其行使者運用的情形。公權(quán)力的行使者，在今天就是國家機關(guān)或者準國家機關(guān)的公務(wù)人員。這些公務(wù)人員中的領(lǐng)導者就是我們今天所稱的領(lǐng)導干部。對于公權(quán)力的約束，可以具體化為對公務(wù)人員及其領(lǐng)導干部行使公權(quán)力行為的約束。當然，法治并不僅僅限于對于公權(quán)力的約束，如果這樣認識也就顯得十分狹隘。法治還要求一般社會成員將依法辦事作為思維模式、行為方式，甚至法治還應(yīng)該是一種社會生活習慣、社會秩序狀態(tài)等。但就一般社會成員的行為來講，一是，其行為會受公權(quán)力法治化程度的制約和影響。二是其相互之間一旦發(fā)生矛盾糾紛，也還需要借助公權(quán)力運用法律來加以解決。三是社會公眾本身還可能與公權(quán)力之間發(fā)生矛盾，這就要求公權(quán)力自覺接受法律約束，依法對待和處理其與社會公眾之間的關(guān)系。因此，一個國家或者社會，有無法治的最根本的判斷標志，就是看公權(quán)力是否受到法律的約束。如果受到法律的約束，我們就說是法治，反之則是人治。法律能否約束公權(quán)力以及約束的狀況，就成為判斷法治有無與存廢的標志。

　　3.領(lǐng)導干部與權(quán)力、法治的關(guān)系。公權(quán)力都是為各級各類國家公務(wù)人員所掌握的，由于公務(wù)人員都是在一定組織體系之中的，因此可以說，其最終都是由領(lǐng)導干部所掌握的。領(lǐng)導干部是各種公權(quán)力的最終決定者和行使者。領(lǐng)導干部與公權(quán)力之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系、公權(quán)力與法律之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系決定了領(lǐng)導干部與法治之間的關(guān)系。法治對公權(quán)力的約束最終必然落實到對于領(lǐng)導干部宏觀決策和具體行為的約束上。領(lǐng)導干部能否尊崇法治就成為法治能否建立和維持的關(guān)鍵。要全面推進依法治國，領(lǐng)導干部就必須成為尊崇法治的模范。

　　4.尊崇法治就是要樹立法治信仰。法治信仰對于法治的建構(gòu)，是十分重要的。人們對于沒有發(fā)自內(nèi)心的尊崇，沒有確立起普遍的信仰，法治終將難以在一個國家或者社會得以建立。美國法學家伯爾曼就認為“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！钡∏∈窃谥袊漠斚?，卻有學者認為法律或者法治是不能被信仰的。其實，法律或者法治都是可以被信仰。試想古人都可以崇拜日月山水，可以信仰日神、月神、山神、水神，為什么我們就不能信仰法律或者法治呢?也有人認為可以信仰法治，但不能信仰法律。其實，既可以信仰法治，也可以信仰法律。我們應(yīng)該信仰法律，更應(yīng)當信仰法治。誠如中共十八屆四中全會的決定所指出，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰?！?當然對于法律的信仰未必是對法治的信仰，法治信仰遠比法律信仰具有更為現(xiàn)代的豐富內(nèi)涵。這當然是對的，但是并不能因此就否認法治信仰。我們應(yīng)當高聲吶喊，這個時代需要法治信仰，我們必須信仰法治。

　　(二)敬畏法律

　　敬畏法律是法治國家、法治政府、法治社會的要求，是依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的現(xiàn)實需要。與一般社會成員相比較，領(lǐng)導干部更要特別地敬畏法律。為什么領(lǐng)導干部更要敬畏法律?著眼領(lǐng)導干部，就可得出許多極為重要的結(jié)論。因為：

　　1.忠誠法律就是忠誠國家和人民。公務(wù)人員尤其是領(lǐng)導干部是由人民為治理國家或者社會而選任的，他們是必須忠誠于人民和國家的特殊社會成員。必須忠誠國家忠誠于人民，這是對各級各類領(lǐng)導干部的政治要求。只要這一點是堅定不移的，那么領(lǐng)導干部就必須敬畏法治。因為法律是國家意志和人民意志的體現(xiàn)。國家意志的表現(xiàn)形式是多種多樣的。在國際上，有國家發(fā)布的外交聲明、照會、簽訂的國際條約等;在國內(nèi)還有法律、國家政策、國家發(fā)展規(guī)劃等。其中唯有法律這種國家意志具有最大的穩(wěn)定性和最高的權(quán)威性。法律是國家意志中最有權(quán)威的，它直接伴隨著國家的強制力保障。誰違反了法律誰就應(yīng)當承擔法律上的責任。法律的直接意志主體是國家，根本的意志主體是人民。人民是一切權(quán)力的終極來源，沒有人民，沒有人民的授權(quán)，就沒有公權(quán)力。所有的公權(quán)力行使者都應(yīng)當是由人民選任并以法律授權(quán)的。在人民民主，人民當家作主的國家，法律是國家意志更是人民意志。判別一個領(lǐng)導干部是否忠于國家、是否忠于人民，最根本的檢驗標準就是看其是遵行法律或者違反法律。在一個領(lǐng)導干部的心目中，如果國家是神圣的，人民是神圣的，就必須敬畏作為國家意志和人民意志的法律。只要其心理和行動上對法律是敬畏的，就必然是忠于國家忠于人民的。

　　2.法律以國家強制力為后盾。法律直接伴隨著國家強制力，這是法律必須被敬畏的又一重要原因。國家強制力包含著警察、法庭、監(jiān)獄，乃至軍隊等。在一般的社會管理中，當然是前三者，至于軍隊的作用愈來愈局限于維護國家主權(quán)與安全、防止外來侵略。違反法律會招致國家的暴力強制，被作為違法犯罪加以懲罰。這是法律與政策、紀律、道德之間的重要差異。法律的國家強制性，是法律的基本特征，也是它與其他社會規(guī)范的重要區(qū)別。除了法律之外，道德、政策、紀律都不具有國家強制力保證實施的性質(zhì)。正因為法律具有其他社會規(guī)范所不具有的國家強制性，它的暴力特征就成為顯著標志，也是其令人敬畏的外在原因。對于法律的決定，對于人們來說具有不能不服從的強制性質(zhì)，只能遵守而不能違反。

　　3.法律具有最嚴厲的懲罰措施。違反任何社會規(guī)范都會承擔相應(yīng)的責任。違反道德，可能受到輿論的譴責和良知的自責;違反政策，可能受到某種政治的處罰;違反習慣也可能會受到來自傳統(tǒng)力量的懲罰。唯有違反法律卻會受到來自國家的處罰。這些處罰有民事的、行政的，更有刑事的。在民事法律上，有停止侵害，排除妨礙，消除危險，返還財產(chǎn)，恢復(fù)原狀，修理、重作、更換，賠償損失，支付違約金，消除影響、恢復(fù)名譽，賠禮道歉等責任方式。在行政法律上則有精神罰、財產(chǎn)罰和身份罰的區(qū)分，對不同的主體來說，法律規(guī)定了不同的責任。就行政主體來說，承擔行政責任的具體方式有通報批評;賠禮道歉，承認錯誤;恢復(fù)名譽，消除影響;返還權(quán)益;恢復(fù)原狀;停止違法行為;履行職務(wù);撤銷違法的行政行為;糾正不適當?shù)男姓袨?行政賠償?shù)?。對于公?wù)員來說，承擔行政責任的具體方式則有通報批評;承擔賠償損失的責任、接受行政處分等。至于行政相對人，其承擔行政責任的具體方式有承認錯誤，賠禮道歉;接受行政處罰;履行法定義務(wù);恢復(fù)原狀，返還財產(chǎn);賠償損失等。 在刑事法律上，懲罰更為嚴厲。我國目前的刑事處罰包括著主刑與附加刑。主刑包括管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑、死刑五種，附加刑包括著罰金、剝奪政治權(quán)利等。由于法律懲罰方式的嚴厲性，因此也就必然地具有必須敬畏的性質(zhì)。作為領(lǐng)導干部必須敬畏法律以做法治之榜樣。

　　二、學法：帶頭了解法律、掌握法律

　　董必武對領(lǐng)導干部不遵守法律的現(xiàn)象進行了分析，認為其中一個重要的原因是法制宣傳教育工作做得很不夠。他說，“不重視和不遵守國家法制現(xiàn)象的發(fā)生，既然有深厚的歷史根源和社會根源，加以現(xiàn)在新干部數(shù)量很大，他們的經(jīng)驗較少，而我們對于法制的宣傳教育工作又做得很不夠，所以對于這些現(xiàn)象我們就更不能等閑視之，必須努力設(shè)法加以清除。”[3]清除的方式方法是什么?在今天看來，只能是加強法律學習，做自覺學法的模范。

　　(一)了解法律

　　法律是現(xiàn)代社會生活所必須的行為準則。作為一般的社會成員都應(yīng)該對其具有初步的了解，以使自己能夠較好地從事社會生活，確保自己工作順利、生活幸福。

　　1.學習基本法律知識?，F(xiàn)代社會，早已是法律調(diào)整的社會，社會的各個方面都有大量的法律規(guī)范。一般的社會成員對于法律都應(yīng)該具有一定的認知，否則就難以滿足基本的社會生活需要。日常的衣食住行都與法律密不可分。人們購買衣服或者為做衣服而購買布料，這就是一個買賣合同，這里都有產(chǎn)品質(zhì)量法律問題、消費者法律權(quán)益保障問題。如果購買食品，除了具有這兩個問題之外，恐怕還要多一個食品安全問題。地溝油、違法的食品添加劑、過量的保鮮劑已經(jīng)成為公害，危及每一個人的健康。人們在外行走，得遵守交通法規(guī)，開車一定要紅燈停綠燈行，步行有時也要紅燈停綠燈行;還得要求別人遵守交通法規(guī)。否則，我們就可能危害他人，或者因為別人違反交規(guī)而使自己受害。就是不出家門，也有法律伴隨著您，您就是寧靜地呆在家中也離不開法律。因為法律保護著您的人身不受侵犯、住宅不受侵犯、保護著您的隱私不被披露等。否則就可能人在家中坐、禍從天上落。作為領(lǐng)導干部來說，顯然不是一個衣食住行的問題，還擔負著更多的社會責任，還要對更多的公民和組織負責，因此就更應(yīng)該較好地了解法律，學習法律的基本知識。

　　2.學習一般法律制度。如果說，對于一般公民，學習法律基本知識就足夠了，作為領(lǐng)導干部來說，還必須進一步學習一般的法律制度。包括憲法制度、行政法制度、民法制度、刑法制度、訴訟法制度等等。這些制度直接存在于各種法律文本之中的，必須要通過學習才能獲得，而不能自以為是地主觀判斷或隨意猜測。憲法是國家的根本大法，規(guī)定著國家的根本制度、基本制度、國家結(jié)構(gòu)、國家機構(gòu)、公民的權(quán)利義務(wù)等。作為領(lǐng)導干部必須首先學習之。其次，行政法律制度是指調(diào)整行政主體之間各種關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。它由規(guī)范行政主體和行政權(quán)設(shè)定的行政組織法、規(guī)范行政權(quán)行使的行政行為法、規(guī)范行政權(quán)運行程序的行政程序法、規(guī)范行政權(quán)監(jiān)督的行政監(jiān)督法和行政救濟法等組成。其重心是控制和規(guī)范行政權(quán)，保護行政相對人的合法權(quán)益。這對于從事行政工作的領(lǐng)導干部來說，是必修課。對于其他部門的領(lǐng)導干部來說，也是不能不有所了解的重要方面。民法是規(guī)定并調(diào)整平等主體的公民、法人以及其他非法人組織之間的財產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。如果說憲法部門是一個國家最重要的政治性質(zhì)的法律部門，民法就是與人們社會生活聯(lián)系最密切的法律部門。它包括民法典以及相關(guān)的其他民事法律法規(guī)，內(nèi)涵《物權(quán)法》、《債權(quán)法》、《侵權(quán)法》、《公司法》、《婚姻法》等大量的法律法規(guī)，對它不能不有所學習。至于刑法，同樣是尋?？梢姷姆?。因為刑法是規(guī)定犯罪、刑事責任和刑罰處罰的法律，它是規(guī)定哪些行為是犯罪，應(yīng)負何種刑事責任，以及給予犯罪人何種刑事處罰的法律規(guī)范的總稱。最后我們再看看訴訟法，甚至可以說訴訟法也是一個龐大的法律家族。它是規(guī)范訴訟活動的法律總稱，包括有刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法三大法律部分，以及仲裁法、監(jiān)獄法等，此外還有我國尚付闕如的憲法訴訟規(guī)則等。這些法律制度都是最基本的方面，作為領(lǐng)導干部都應(yīng)當有所了解，都應(yīng)當進行一定的學習。

　　3.學習專業(yè)法律規(guī)定。領(lǐng)導干部在工作上都應(yīng)有具體的分工，都有自己相對專門的領(lǐng)域。對于自己分管的工作方面的法律規(guī)定，必須有更多地學習，甚至要成為相關(guān)執(zhí)法工作的行家里手。比如您是工商管理方面的領(lǐng)導，您就應(yīng)對工商管理法規(guī)有相當?shù)牧私?比如您是稅務(wù)方面的領(lǐng)導，您對稅務(wù)法規(guī)就應(yīng)當有相當?shù)牧私?比如您是金融方面的領(lǐng)導，您就應(yīng)對金融法規(guī)應(yīng)當有相當?shù)牧私?。以此類推，各個行業(yè)各個部門的領(lǐng)導都應(yīng)當了解自己相應(yīng)部門的法律法規(guī)，成為相關(guān)法律部門的專家。這種了解一定是以必要的學習作為前提的。沒有學習，您就只能是法盲領(lǐng)導。僅憑直覺必然會犯錯誤，最終貽誤工作，甚至違法犯罪。如果是那樣，不僅不配作為領(lǐng)導干部，很可能就違法犯罪，成為違法犯罪者。

　　(二)掌握法律

　　學習只是過程和路徑，掌握法律，運用法律解決現(xiàn)實問題才是目的。掌握法律，是對領(lǐng)導干部進一步的要求。具體說來，必須注意以下幾個方面：

　　1.掌握業(yè)務(wù)法律制度。掌握的要求比了解更高。掌握是指，能夠準確地把握法律的制度規(guī)定、內(nèi)在要求，并為適用其處理法律事務(wù)創(chuàng)造條件。領(lǐng)導干部掌握業(yè)務(wù)法律制度的目的在于運用，運用于自己的領(lǐng)導工作之中。領(lǐng)導干部必須把業(yè)務(wù)工作作為自己的立身之本。要贏得部屬的信賴和尊重，必須在業(yè)務(wù)法律的運用上得心應(yīng)手。對與業(yè)務(wù)相關(guān)的法律制度的掌握，是其業(yè)務(wù)知識的內(nèi)容，也是其業(yè)務(wù)能力的構(gòu)成部分，是業(yè)務(wù)水平的重要表現(xiàn)。領(lǐng)導干部要干好自己的領(lǐng)導工作就必須對業(yè)務(wù)法律制度具有良好的掌握。業(yè)務(wù)法律制度，在不同行業(yè)、部門，數(shù)量多少不一，但都必須予以良好掌握。這是領(lǐng)導干部工作的本領(lǐng)，是其領(lǐng)導能力的構(gòu)成部分。這種掌握一是全面，二是精深。從全面上講，當然要求對其本身工作所需及其相關(guān)的法律制度全面掌握，無所疏漏，甚至觸類旁通。從精深上講，當然要求深刻把握相關(guān)法律法規(guī)的具體規(guī)定、程序要求和價值導向，能夠?qū)⑵淙跁炌?、準確適用。

　　2.運用法律解決問題。領(lǐng)導干部在自己的工作中，必然會遇到涉及法律的大量問題。一般的部下遇到相關(guān)的法律問題也會請示于相關(guān)的領(lǐng)導干部。因此，領(lǐng)導干部就應(yīng)當具有比一般群眾更高的法律水平和法治能力。這就要求他們必須能夠較好地運用法律來解決所遇到的各種問題。能否很好地做到這一點，也是衡量一個領(lǐng)導是否稱職、是否合格的重要尺度。很好地運用法律來解決現(xiàn)實問題，是對領(lǐng)導干部、遠比對普通群眾和一般干部更高更重要的要求。領(lǐng)導干部不僅要有解決問題用法、化解矛盾靠法的意識，而且還有了解決問題、化解矛盾的法治能力。具體說來，就是謀劃工作要運用法治思維，解決問題要運用法治方式。作為法治思維，必須在學習和工作中養(yǎng)成。法治方式要靠面對具體問題，正確地選用。具有了法治思維，用對了法治方式，就能依法地解決現(xiàn)實問題。

　　3.依靠專門法律機構(gòu)。領(lǐng)導干部并不是萬能的，更不是全能的。遇到自己所不能解決的法律問題，就應(yīng)該依靠專門的法律機構(gòu)及其專家來解決。領(lǐng)導干部對于法律問題的認識，即便是法律部門的領(lǐng)導干部對于某些法律問題的認識，也會有自身的局限。對于自己知識所不及的方面，就應(yīng)當理所當然地請求專門機構(gòu)及其專家的幫助，以確保少出錯或者不出錯。法律的專門機構(gòu)是很多的。在我國目前，在中國共產(chǎn)黨內(nèi)有政法委員會，在人民政府中有法制辦公室，在企業(yè)事業(yè)單位等組織機構(gòu)還有法制處室等相應(yīng)的工作部門。此外，還有法律顧問、公職律師、社會律師、公司律師等。必要時還可以延請法學專家學者參與論證。作為領(lǐng)導干部來說，并不缺乏可供咨詢的機構(gòu)與專家，而是有無將特定疑難問題提交有關(guān)機構(gòu)和專家解決的意識。若能如此，領(lǐng)導干部就可以更好地依法擔負起相應(yīng)的法律使命，推進法治發(fā)展。

　　三、守法：帶頭遵紀守法、捍衛(wèi)法治

　　董必武對于守法一直是高度重視的，他強調(diào)“我們必須帶頭遵守，并領(lǐng)導人民來遵守。假如我們自己不遵守憲法和法律，怎么能領(lǐng)導人民群眾來守法呢?”[4]他在中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上的發(fā)言指出，“我認為還有一個嚴重的問題，就是我們有少數(shù)黨員和國家工作人員，對國家的法制有不重視或者不遵守的現(xiàn)象，并且對于這些現(xiàn)象的揭露和克服，也還沒有引起各級黨委足夠的注意?！盵5]“今后對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責任。對于那些不知道法律的人，不僅要教育他懂得法律，還要教育他遵守法律?！盵6]在他看來，各級黨委必須重視領(lǐng)導干部遵守國家法制的問題，要教育他們遵守法律，領(lǐng)導干部必須成為自覺守法的模范。

　　(一)遵紀守法

　　守法是法治建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，甚至是最為重要的環(huán)節(jié)。法律在廣泛的社會領(lǐng)域，主要都是被遵守而不是被強制執(zhí)行的。遵紀守法對于領(lǐng)導干部來說，對于整個法治來說都十分重要。

　　1.紀律與法律的關(guān)系。遵紀守法中所說的“紀”即紀律，一是指黨的紀律，簡稱黨紀;二是指從政紀律，即政紀。不論是黨紀還是政紀，都屬于紀律的范疇。紀律不是法律，它不具有法律那樣的明確規(guī)范性，更不具有法律那樣的國家強制性，沒有伴隨國家強制力，但是它們的要求都比法律更高。只要能遵紀，一般來說也都能守法。嚴重的違紀就可能涉嫌違法乃至犯罪。遵紀是守法的前提，是守法的防線。一般說來，堅守了紀律的防線，就不會違法犯罪。作為領(lǐng)導干部來說遵紀守法，就是要以遵紀來促進守法，以遵紀來保證守法。無論是黨紀或者政紀都會要求領(lǐng)導干部自覺守法。沒有任何一個正當?shù)募o律會要求領(lǐng)導干部違反法律、破壞法治。遵紀要求守法，使得遵紀與守法高度一致，并助推守法的實現(xiàn)。

　　2.正確處理黨紀與國法的關(guān)系。這里所說的黨紀是特指中國共產(chǎn)黨的紀律。黨紀不是國法，但黨紀尊重國法，黨紀服從國法。這是黨作為一個組織要在憲法法律范圍內(nèi)活動的具體體現(xiàn)。這與黨的領(lǐng)導并不矛盾，因為憲法也是在黨領(lǐng)導下制定的，它體現(xiàn)了人民意志，也體現(xiàn)了黨的意志。服從憲法從根本上說也就是服從黨的意志。再說，我們黨是人民的黨，服務(wù)人民、為了人民是我們黨的宗旨，體現(xiàn)人民意志的憲法法律必須為我們黨所遵從。我們既不能以黨紀代替國法，也不能以黨紀否定國法，必須將黨紀與國法統(tǒng)一起來，協(xié)調(diào)起來。

　　3.自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動。必須在憲法法律范圍內(nèi)活動已經(jīng)成為我們的治黨原則和憲法原則,它是憲法法律至上的基本要求，是普遍守法原則的具體體現(xiàn)。我們黨在現(xiàn)行章程的總綱中規(guī)定，“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。黨必須保證國家的立法、司法、行政機關(guān)，經(jīng)濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協(xié)調(diào)一致地工作?！秉h章在“黨員義務(wù)”中規(guī)定，每個黨員都要“自覺遵守黨的紀律，模范遵守國家的法律法規(guī)，嚴格保守黨和國家的秘密，執(zhí)行黨的決定，服從組織分配，積極完成黨的任務(wù)。”也就是說，黨的組織和每個黨員都必須在憲法法律的范圍內(nèi)活動。我國現(xiàn)行憲法序言明確規(guī)定，“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責?！睉椃ㄔ诳偩V中再次強調(diào)，“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究?！逼渲小案髡h”顯然包括中國共產(chǎn)黨在內(nèi)，都必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，都不得與憲法法律相抵觸。這是從1982年黨章以來的要求，也是1982年憲法一直的要求。這是黨章和憲法對各級領(lǐng)導干部的雙重要求，必須在憲法法律范圍內(nèi)活動，自覺遵紀守法。自覺在憲法法律范圍內(nèi)活動，首先意味著領(lǐng)導干部必須與全體社會成員一樣平等守法，自覺堅持法律面前人人平等，任何人都沒有違法的特權(quán)。法律規(guī)定的權(quán)利是平等的，法律設(shè)定的義務(wù)也必須是平等的，領(lǐng)導干部沒有任何例外。其次，在憲法法律范圍內(nèi)活動原則還意味著任何人包括領(lǐng)導干部都沒有違反法律而不受追究的特權(quán)。在違法犯罪及其法律責任與法律制裁上，必須人人平等。法律責任不能因人而異，法律責任的追究同樣不能因人而異。在承擔法律責任與接受法律制裁上，領(lǐng)導干部同樣沒有特權(quán)。

　　(二)捍衛(wèi)法治

　　法治的歷程不是一帆風順的，難免會遇到各種阻力，其發(fā)展過程需要我們?nèi)ν七M;法治的成果不會一勞永逸，難免會遭到各種破壞，其既有成果需要我們悉心愛護。即使法治已經(jīng)很完備地建立起來，其繼續(xù)發(fā)展也還需要我們堅決保衛(wèi)。

　　1.自覺服從法治。服從法治，應(yīng)該是每個領(lǐng)導干部的自覺行動。由于領(lǐng)導干部獨特的政治身份和社會影響。他們比其他社會成員負有更多更大的法治責任。因為，他們的守法將比一般社會成員具有更多的示范意義和正面效果;他們的違法也將比一般社會成員具有更大的危害程度和負面影響。領(lǐng)導干部正確認識自身與法律之間的關(guān)系，是最首要的問題。己不正焉能正人，是必然的社會法則。領(lǐng)導干部在思想認識上，不僅要與一般公民同樣地平等守法，同時還必須具有率先垂范、模范帶頭的法律意識，這是由其獨特的政治身份和社會影響所決定和要求的。在領(lǐng)導干部自己的愿望、利益與法律相沖突的時候，是否能自覺地放棄一己之見、一己之利就成為檢驗一個領(lǐng)導是否具有法治意識的關(guān)鍵。領(lǐng)導干部如何以實際行動自覺地服從法治，更必須是行動，是比認識更重要的問題。

　　2.同違法犯罪做斗爭。與一般社會成員相較，領(lǐng)導干部更具有違法犯罪的風險。領(lǐng)導干部一般都會具有一定的人財物管理權(quán)，可能擁有一般社會成員所無法具有的公共資源，必然經(jīng)受著權(quán)力濫用的考驗。一般群眾所不具有的貪污、受賄、挪用公款的違法危險，在領(lǐng)導干部那里經(jīng)常存在。領(lǐng)導干部違法犯罪的風險客觀存在。他們首要就要和自己斗爭，敢于克服一己之私欲，確保廉潔從政。同時，領(lǐng)導干部還可能面對其他主體的違法犯罪行為，是否敢于抵制也是嚴峻的考驗?，F(xiàn)實生活中，一些領(lǐng)導干部在法律的大是大非面前，失去了自我的獨立性、堅定性，不能斗爭，不敢斗爭，乃至隨聲附和、隨波逐流。那些放逐自我、自甘墮落的領(lǐng)導干部不僅縱容了違法犯罪，甚至使自己跌落違法犯罪的深淵。代價極其巨大，教訓極其深刻。敢于同違法犯罪做斗爭，是領(lǐng)導干部愛護同志、忠誠組織的表現(xiàn)，也是保持自我純潔性、先進性乃至合法性、守法性的體現(xiàn)。

　　3.根除冤假錯案。要捍衛(wèi)法治，就必須堅持有錯必糾的原則，徹底消除冤假錯案產(chǎn)生的根源。實事求是地面對冤假錯案，就要敢于糾正，甚至不惜被追究責任也要平反昭雪。諱疾忌醫(yī)、害怕?lián)熓钱斍凹m正錯案的攔路虎。從政策上講，必須具體分析錯案發(fā)生的歷史背景和客觀因素，追責時既必須堅決也必須審慎。既要態(tài)度堅決又要合情合理，否則，我們就會制造新的錯案，同時還會使既有的錯案在糾正過程阻力重重。對于冤假錯案，重點應(yīng)該放在平反昭雪上，確保有錯必糾;對于錯案責任追究，則重點應(yīng)該放在懲前毖后上，確保罰當其過。否則，我們就會人為地阻住對于錯案的糾正，使沉冤難以昭雪。在糾正冤假錯案的同時，必須深刻反思冤假錯案發(fā)生的原因，從體制機制及其相關(guān)制度上徹底消除冤假錯案產(chǎn)生的可能性。改革體制機制和相關(guān)制度就成為了防止冤假錯案的不二選擇。平反冤假錯案，根除冤假錯案消除的可能性，是當前司法體制改革乃至政治體制改革必須關(guān)注的焦點，并有賴司法體制改革和整個政治體制改革的深化。

　　四、用法：帶頭厲行法治、依法辦事

　　用法是領(lǐng)導干部的日常工作。帶頭厲行法治、依法辦事，做用法模范，是對每一個領(lǐng)導干部的要求。因為每一個領(lǐng)導干部都或多或少地面對用法的問題。領(lǐng)導干部必須樹立有法必依的用法觀?！坝蟹ū匾?。凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事;尤其是一切司法機關(guān)，更應(yīng)該嚴格地遵守，不許有任何違反。當然，在法制的執(zhí)行過程中，如果發(fā)現(xiàn)它的規(guī)定有不符合或不完全符合當?shù)禺敃r的具體情況，就應(yīng)當按照法定程序，提出必要的修改、補充或變通執(zhí)行的辦法。我們反對一切隨便不按規(guī)定辦事的違法行為。”[7]

　　(一)厲行法治

　　法治不僅僅是口號，更必須是切實的社會行動。厲行法治是決心，更應(yīng)體現(xiàn)在領(lǐng)導干部的日常工作和具體事務(wù)之中。厲行法治是對態(tài)度和行為的雙重要求。

　　1.依法行權(quán)。領(lǐng)導干部或多或少具有一定的權(quán)力，如何行使權(quán)力是所有領(lǐng)導干部必然遇到的問題，而且是十分重大的問題。依法是對行權(quán)的最基本要求。首先是法定職責必須為。國家公權(quán)的每一個崗位都有其法定的職權(quán)，同時也是其法定的職責。積極履行法定職責，是法律對領(lǐng)導干部法定的最基本要求。如果法定職權(quán)不能有效而合法地行使，就是違法。具體地說就是失職或者瀆職。失職瀆職者必當承擔應(yīng)有的法律責任。其次是法無授權(quán)即非法。權(quán)力必須以法律的既有規(guī)定為根據(jù)，即具有法律的授權(quán)依據(jù)。沒有法律授權(quán)的公權(quán)行為，就是非法，就不可為。因為，這種非法有可能是對其他權(quán)力的侵越或者是對公民、社會組織權(quán)利的侵犯。再次是職責與職權(quán)相并存。職責與職權(quán)是一體之兩面，有權(quán)必有責。用權(quán)必須被監(jiān)督、受監(jiān)督。行使職權(quán)和履行職責，進行監(jiān)督和接受監(jiān)督都必須依法進行。

　　2.全面合法。全面合法是指領(lǐng)導干部的履職行為既要符合實體法也要符合程序法的規(guī)定，在實體和程序兩個方面都具有合法性。厲行法治要求領(lǐng)導干部行使權(quán)力的過程必須符合實體法和程序法的規(guī)定。只有做到了實體和程序兩個方面都合法，才可以說權(quán)力的行使是全面合法的。由于歷史和文化的原因，我們曾經(jīng)十分輕視程序。以為只要在實體上是正確的，程序的對錯就無所謂。其實，這是根本錯誤的。其實中國古人也并不否定程序，甚至在許多時候還十分強調(diào)程序的意義。諸如“名正言順”、“循規(guī)蹈矩”等觀念都包含有程序意識于其中?！懊徽齽t言不順，言不順則事不成”、“不以規(guī)矩，不成方圓”等等都在一定程度上揭示了程序的價值。沒有程序的正確，就不可能有最終的正確。程序上是否合法制約和決定著權(quán)力運用的合法性，必須高度重視程序，甚至強調(diào)程序優(yōu)先。

　　3.依法監(jiān)督。權(quán)力行使與責任承擔總是相伴隨行的。有權(quán)必有責，就決定了用權(quán)必須依法，是否依法就必須接受監(jiān)督。歷史的經(jīng)驗告訴我們，不受監(jiān)督的權(quán)力必然走向腐敗;絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗。依法監(jiān)督是厲行法治的制度保障。各種權(quán)力都需要監(jiān)督。不同的權(quán)力，監(jiān)督的方式和程序有所差異。對于行政權(quán)的行使來說，復(fù)議是監(jiān)督，訴訟也是監(jiān)督。復(fù)議與監(jiān)督不僅是尊重和保護各個相關(guān)主體合法權(quán)益的需要，還有著監(jiān)督行政權(quán)力，防止其濫用的重大作用。對于檢察權(quán)來說，上級對下級有監(jiān)督，人民群眾、社會輿論也可以監(jiān)督，而人民法院審判權(quán)的嚴格行使本身也是對檢察權(quán)的一種監(jiān)督。至于審判權(quán)本身當然也需要監(jiān)督，不同審級法院之間，上一審級法院對上訴或者申訴案件的審理，就是對下一審級法院的監(jiān)督。法院雖然要獨立于公眾的偏好和輿論的傾向，但是并不是要對公眾和輿論熟視無睹。法院需要的不是閉目塞聽，而是要面對紛爭能排除干擾，以事實、法律、良知作出獨立的裁判，同時也要以公正的審判接受來自相關(guān)方面的監(jiān)督。

　　(二)依法辦事

　　依法辦事是對領(lǐng)導干部最起碼的要求，既是最基本的又是最必須的要求。領(lǐng)導干部履職的基本內(nèi)容，就是依法辦事。這是對每個相對人權(quán)利的尊重，也為每個相對人服務(wù)。

　　1.依法辦事的核心在于依法履職。領(lǐng)導干部必須履行職責，實現(xiàn)職能，其履職行為必須以法律為依據(jù)，即依法履職。依法履職意味著，履職必須到位而不得缺位和越位。到位的法律標準，一是要作出應(yīng)有行為，二是要依法作出應(yīng)有行為。應(yīng)有與不應(yīng)有的標準只能是法律，履職的內(nèi)容和程序必須具有合法的性質(zhì)。履職內(nèi)容和履職程序都有法律根據(jù)，才能說履職是依法進行的。領(lǐng)導干部的依法辦事落到實處就是依法為公民、法人、其他社會組織作了應(yīng)該做的事情，提供了應(yīng)有的服務(wù)。

　　2.依法辦事的根本在履行法定義務(wù)。依法辦事是對領(lǐng)導干部依法履職的基本要求。依法辦事就是領(lǐng)導干部必須依法做好自己的本職工作，必須首先處理好履職方式與履職事項之間的關(guān)系?，F(xiàn)實社會中，有的領(lǐng)導認為自己執(zhí)行職務(wù)是目的，為此目的，就可以用一切手段，而不顧這些手段合法或者違法的性質(zhì)。這是根本錯誤的。因為，領(lǐng)導干部所能用的手段只能，也必須是合法的手段。比如對于違法的上訪人，當然可以批評教育，也可以依法對其違法行為予以處罰，但是無論如何都不應(yīng)，也不能采取非法拘禁的措施。即使違法上訪者擾亂社會秩序，也只能由法定機構(gòu)依照法定程序、采取法定措施依法處置，絕不能隨便地加以拘禁或者采取非法措施加以禁止。否則就可能構(gòu)成非法拘禁等違法犯罪。否則，結(jié)果是違法上訪禁止不了，反而導致領(lǐng)導干部自身違法。

　　3.依法辦事的關(guān)鍵在于保障相對人的法律權(quán)利。依法辦事必須尊重相對人的合法權(quán)益，并使之得以實現(xiàn)，為此就必須處理好依法履職與權(quán)利保障之間的關(guān)系。公民和法人都有憲法和法律規(guī)定的各種權(quán)利，這些權(quán)利都為法律所保護，也必須為公權(quán)力所尊重。作為領(lǐng)導干部必須首先了解公民、法人的合法權(quán)益，將自己的依法履職與對相對人權(quán)利的尊重結(jié)合起來。公權(quán)行使的重要目的就是要保證和實現(xiàn)相對人權(quán)利，否則領(lǐng)導干部的行權(quán)行為就背離了其根本的價值追求。危害合法權(quán)益的公權(quán)行使，必然是權(quán)力的濫用，也必然是權(quán)力行使者的違法乃至犯罪。領(lǐng)導干部們對此應(yīng)該具有深刻的認知，在履職的過程中，必須始終將尊重和保障相對人合法權(quán)益放到首位，依法抑制行權(quán)過程中的任性。

　　4.依法辦事的目的在服務(wù)每個相對人。領(lǐng)導干部依法辦事的目的是什么，就是為了更好地服務(wù)人民。為人民服務(wù)是領(lǐng)導干部一切工作的政治目標，也是依法辦事的政治方向。這里的人民并不是抽象的，它具體指的是指的是需要公權(quán)力提供服務(wù)的一切公民、法人和相關(guān)社會組織。表現(xiàn)在具體的法律關(guān)系上就是要為每一個相對人服務(wù)。依法辦事與為民服務(wù)并不矛盾，為民服務(wù)是目的，依法辦事是手段。在為民服務(wù)的指導下，依法辦事只是服務(wù)的手段、方式、路徑，而不是刁難群眾的理由。為民服務(wù)要成為依法辦事的政治原則、指導思想，成為理解相關(guān)法律規(guī)則的精神依據(jù)。在法治狀態(tài)下的領(lǐng)導干部必須，也只能以依法辦事來完成本職工作，實現(xiàn)為民服務(wù)，才能完成法律賦予的使命。也只有這樣，領(lǐng)導干部才能真正成為用法的模范。

　　尊法學法守法用法，對于領(lǐng)導干部來說是一個統(tǒng)一的整體，必須將各個環(huán)節(jié)有機地結(jié)合起來，全面踐行。戰(zhàn)國時代的韓非子說過，“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強;奉法者弱，則國弱。”董必武的許多論述，猶言在耳，更可以作為我們今日學習和重溫的教本。所有領(lǐng)導干部都是奉法者，都應(yīng)當自覺地做尊法學法守法用法的模范。只有這樣，領(lǐng)導干部才無愧于這個走向法治的偉大時代，中華民族偉大復(fù)興的中國夢才有可能成為現(xiàn)實，中國才有可能真正成為富強、民主、和諧、文明的社會主義法治國家。

　　(注：本文采用了卓澤淵執(zhí)筆的，與沈國明教授共同完成的中國法學會相關(guān)課題成果，在此特向沈國明教授致以誠摯的謝意。)

　 [1] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第222頁。

　　[2] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第202頁。

　　[3] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第351頁。

　　[4] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第200頁。

　　[5] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第246頁。

　　[6] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第352頁。

　　[7] 《董必武法學文集》，法律出版社，2001年版第352頁。