尊敬的各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家，大家上午好!

???????非常高興有機(jī)會(huì)出席第十期中國(guó)法學(xué)青年論壇并做主旨發(fā)言。本次論壇的主題是談“法　治實(shí)施體系”，這其中有一個(gè)決定性環(huán)節(jié)就是“法律的執(zhí)法實(shí)施即行政執(zhí)法”。法律的有效實(shí)施，嚴(yán)格執(zhí)法是關(guān)鍵。而要確保嚴(yán)格執(zhí)法，問題的　關(guān)鍵又在如何有效規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)。所以在這里，我想從“法律的執(zhí)法實(shí)施即行政執(zhí)法”這個(gè)視角重點(diǎn)談?wù)劇皥?zhí)法裁量權(quán)的規(guī)范與實(shí)踐創(chuàng)新”。

　　行政執(zhí)法的精髓在于裁量，要將抽象的法律規(guī)范實(shí)施到具體個(gè)案之中，就必須賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)個(gè)案具體情況自主作出選擇判斷的權(quán)力。這　種自主選擇判斷的權(quán)力就是執(zhí)法裁量權(quán)。它廣泛存在于一切行政執(zhí)法領(lǐng)域，可以說"無裁量即無行政"，只是裁量空間的大小不同而已。一方面，　我們需要裁量權(quán)，以保證行政的靈活多變、實(shí)現(xiàn)個(gè)案正義并適應(yīng)廣泛復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要;但是另一方面，裁量權(quán)由于較少受到法律的嚴(yán)格約束　，又最容易被濫用。因此，如何在保證必要的裁量權(quán)的同時(shí)，又能夠有效地防止它的濫用，就成為行政法治必須面對(duì)和解決的一個(gè)難題，有人甚至稱之為是行政法領(lǐng)域的“哥德巴赫猜想”。對(duì)此，世界各國(guó)都想了很多對(duì)策，包括加強(qiáng)立法控制、行政控制和嚴(yán)格的司法審查等等，力圖將裁量權(quán)這頭洪水猛獸加以困住。但實(shí)際效果并不理想，反而壓制了裁量權(quán)固有的能動(dòng)性。

　　近年來在我國(guó)執(zhí)法實(shí)踐中，裁量空間偏大、隨意執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、違法濫用裁量權(quán)等問題越來越突出，已引起了公眾和媒體的普遍關(guān)注，　并匯聚成為各種社會(huì)矛盾的焦點(diǎn)。我們可以觀察到，凡是一些重大的群體性事件背后無一不隱藏著公權(quán)力的濫用;而從當(dāng)下最引人矚目的反腐敗　中，我們也可以觀察到，大多數(shù)腐敗官員都是來自黨政系統(tǒng)的行政官員，行政權(quán)力的濫用成了最大的腐敗或腐敗根源問題。我們可能還注意到，　在當(dāng)下反腐不斷加碼的背景下，各種懶政怠政、失職瀆職等怠于履行職責(zé)的裁量不作為問題成為了越來越棘手的治理難題。面對(duì)"魔幻"般的裁量　問題和大規(guī)模的裁量權(quán)濫用這一現(xiàn)實(shí)困境，究竟如何有效規(guī)范執(zhí)法裁量權(quán)，同樣引起了當(dāng)下我國(guó)行政法學(xué)理論和實(shí)務(wù)的共同關(guān)注。對(duì)此，近年來　在我國(guó)基層執(zhí)法實(shí)踐中有一種重要的制度創(chuàng)新，就是"裁量基準(zhǔn)制度"，旨在通過行政執(zhí)法機(jī)關(guān)自己設(shè)定一種細(xì)化、量化裁量權(quán)的具體標(biāo)準(zhǔn)，來統(tǒng)　一規(guī)范裁量權(quán)、加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的自我控制。實(shí)踐證明，這種制度既能夠有效地防止裁量權(quán)的濫用，又能夠很好地激活裁量權(quán)內(nèi)在固有的積極功能　，因此在全國(guó)范圍內(nèi)被廣泛推行，并且“自下而上”，引起了國(guó)務(wù)院的高度重視。國(guó)務(wù)院在2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》　和2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》都明確要求建立行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，以細(xì)化、量化裁量權(quán)。去年黨的十八屆四中全會(huì)更是將　這種制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略層面，明確提出要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度”。

　　裁量基準(zhǔn)作為源自中國(guó)本土的一項(xiàng)典型執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)與實(shí)踐創(chuàng)新，目前在全國(guó)范圍內(nèi)已呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢(shì)，可以說已經(jīng)　取得了巨大成效。但是作為一種新興制度，究竟應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行科學(xué)合理的性質(zhì)定位及其制度設(shè)計(jì)，不僅在理論上存在較大的分歧，在實(shí)踐中也有　著各種不同的做法，從而極大影響了該項(xiàng)制度的科學(xué)構(gòu)建，需要我們做出認(rèn)真研究。譬如，關(guān)于裁量基準(zhǔn)的性質(zhì)，有人將其完全等同于一種立法　性規(guī)則，有人則將其等同于個(gè)案裁量中的說明理由?；趯?shí)踐的觀察，我個(gè)人認(rèn)為，目前我國(guó)推行的裁量基準(zhǔn)至少具有三個(gè)方面的特征：一是形　式上的“規(guī)則性”;二是技術(shù)上的“裁量性”;三是功能上的“自制性”。也就是說，裁量基準(zhǔn)以規(guī)則的形式表現(xiàn)出來，但在技術(shù)上又不同于立　法性規(guī)則，它使用的技術(shù)是“情節(jié)的細(xì)化”與“效果的格化”，與具體個(gè)案裁量中的利益衡量并沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，因而具有“裁量性”。另外，在　功能上，裁量基準(zhǔn)也并非一種純粹的“規(guī)則之治”，并不是旨在要“壓縮、甚至消滅裁量的空間”，而在于為裁量權(quán)的行使提供一種具體的標(biāo)準(zhǔn)，如果欠缺這種標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)導(dǎo)致裁量權(quán)的濫用或不當(dāng)，所以其內(nèi)在目的實(shí)際上在于行政機(jī)關(guān)自己“作繭自縛”，旨在對(duì)裁量權(quán)的正當(dāng)行使形成一種　自我約束、自我規(guī)制。可見，裁量基準(zhǔn)在性質(zhì)上兼具“規(guī)則之治”與“行政自制”雙重品質(zhì)，屬于一種裁量性的自制規(guī)范。

　　然而，嚴(yán)格規(guī)則之下無裁量，過分依賴行政自制也會(huì)導(dǎo)致一種新的“行政專制”。裁量基準(zhǔn)作為一種“規(guī)則化”的行政自制，也不可避免地存在著這種制度上固有的局限性。科學(xué)構(gòu)建裁量基準(zhǔn)制度，必須為其劃定一個(gè)合理的制度邊界，以從根本上克服這種局限性。對(duì)此，必須把握三個(gè)平衡：“在羈束與裁量之間”的平衡、“在規(guī)則與原則之間”的平衡，在“自制”與“他制”之間的平衡。譬如，在如何進(jìn)行“情節(jié)的細(xì)化”與“效果的格化”時(shí)，仍然應(yīng)當(dāng)預(yù)留一定的裁量幅度，預(yù)含一定的情節(jié)判斷余地，而不能將裁量行為限制得過死，甚至變成了羈束行政行為;同　時(shí)還必須嚴(yán)格遵循比例原則、平等對(duì)待、信賴保護(hù)等利益衡量的一般原則。再譬如，許多地方規(guī)定，裁量基準(zhǔn)的制定必須廣泛聽取公眾意見、必須公開，但是裁量基準(zhǔn)作為一種自制性規(guī)范，其有效性的發(fā)揮主要取決于主體自身的專業(yè)、技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，是否需要添加公眾參與、公開等這些個(gè)　源自“他制”的民主元素，也是值得進(jìn)一步加以檢討，需要把握在“自制”與“他制”之間的平衡。

　　此外，裁量基準(zhǔn)還有很多問題需要進(jìn)一步探索和明確，如裁量基準(zhǔn)制定權(quán)限的劃分、執(zhí)法人員能否脫逸基準(zhǔn)、司法審查中應(yīng)當(dāng)如何對(duì)待裁量　基準(zhǔn)等問題。這些問題既需要我們從理論上加以認(rèn)真研究，更需要通過進(jìn)一步的實(shí)踐探索加以完善，并在此基礎(chǔ)上從國(guó)家戰(zhàn)略層面進(jìn)一步加以頂　層制度設(shè)計(jì)。但是，無論如何，透過裁量基準(zhǔn)這種源自中國(guó)本土的成功實(shí)踐，我們可以看出：未來中國(guó)行政法治的變革應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注中國(guó)的本土資源，注重挖掘中國(guó)法治的中國(guó)元素，結(jié)合中國(guó)的特色來解決中國(guó)的問題，而不能一味移植西方所謂"成功"的法治經(jīng)驗(yàn);另一方面，裁量基準(zhǔn)作為“自下而上”來自于中國(guó)基層社會(huì)治理中的成功經(jīng)驗(yàn)，也意味著我們不能單純借助于“自上而下”的政府強(qiáng)制性力量來推進(jìn)行政法制度的變遷，而應(yīng)當(dāng)更多地“自下而上”，對(duì)源自中國(guó)基層社會(huì)治理中的成功經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)提煉。這或許正代表著未來中國(guó)法治變革的一個(gè)基本方向，值得我們加以認(rèn)真研究。

　　以上是我的發(fā)言，謝謝大家!