鄭毅（中央民族大學法學院講師、法學博士）

尊敬的各位領導、各位師友：大家下午好!

　　很高興我的論文能夠得到第十屆中國法學青年論壇評審專家的謬贊并忝列一等獎，更榮幸的是論壇主辦方給我這樣一個發(fā)言機會來談談這篇文章中的一些不成熟的看法。我的論文題目是《序言效力論》，由于各位手中已經(jīng)有完整的文本，所以我的發(fā)言謹從如下三個方面作重點說明。

　　一、為什么要寫這篇文章?文章的題目看上去相當冷僻，可能是很多學者都完全不回去觸及的選題。因此我有必要介紹一下選題的由來和相關背景。

　　由于所在單位的學科特色，這幾年來我一直關注《民族區(qū)域自治法》的文本研究，這個過程中就產(chǎn)生了一些關于這部法律序言的一系列困惑：①為什么這部法律會有序言，而且是除憲法外第一部擁有序言的法律?②現(xiàn)行的四部具有序言的法律文本中，除《憲法》和《民族區(qū)域自治法》外，另外兩部就是港澳基本法，那么寫有序言與地方自治法的屬性之間存在何種聯(lián)系?③《民族區(qū)域自治法》的序言效力究竟是什么樣的?

　　然而翻閱文獻的結果卻令人失望，除了《憲法》序言問題曾在學界引起一場不大不小的討論外，關于其他三部法律尤其是《民族區(qū)域自治法》序言問題的研究幾乎是空白。但幸運的是，原全國人大民委法案室主任敖俊德先生在中央民大法學院任客座教授，他既參與過1984年《民族區(qū)域自治法》制定又參與過2001年《民族區(qū)域自治法》修改，可謂這一領域理論功底與實踐經(jīng)驗兼?zhèn)涞馁Y深專家。所以2014年11月10日上午，我便近水樓臺地先打電話向他請教。但敖老師的回應既讓我興奮也令我產(chǎn)生一絲小失望——興奮之處在于，《民族區(qū)域自治法》應寫序言的動議當年就是由他本人提出的(當時敖老師剛從社科院法學所碩士畢業(yè))，甚至目前序言的文本也是由他起草的;而失望則在于，敖老師當年提出寫序言的目的非常單純，僅僅是為了凸顯該法僅次于《憲法》的高階地位——因為當時只有憲法才有序言。

　　但至少敖老師的回答解開了我的部分疑惑，甚至到后來那點小失望也慢慢轉化成了一個新的興奮點，因為我知道我發(fā)現(xiàn)了一個有意思也有價值的論文選題。所以，在一番資料查找和向同行師友請教過后，這篇小文的概貌大致形成了。

　　二、這篇文章的主要觀點文章開篇的兩個部分其實都算是鋪墊，一方面交代選題的背景，另一方面為本研究找尋規(guī)范比較的資源。但我的核心關注在于回歸《民族區(qū)域自治法》的序言文本——套用當下比較流行的一種表述方式，那就是——當我們在談論《民族區(qū)域自治法》序言效力的時候，我們實際上在談論什么?這顯然包括兩個層面的追問，一是是否具有效力的問題，二是序言效力如何發(fā)生的問題。對于第一個問題，從傳統(tǒng)的法律效力的內涵出發(fā)，可以比較容易地得出肯定的結論，所以論述的焦點就放在第二個問題上。

　　我認為，在探討《民族區(qū)域自治法》序言效力時，應從兩個方面把握，這也是本文核心的邏輯基礎。一是規(guī)范性效力，套用我們通常對“人權”內涵的界定模式，簡言之，就是規(guī)范之所以成為規(guī)范所必須具有的效力。我進而又將其一分為二，一是依據(jù)性規(guī)范效力，即序言作為立法依據(jù)時所體現(xiàn)出的法律功能，且可由此引申出對特定重要事項的確認功能，如序言第五段;二是解釋性規(guī)范效力，即序言作為本法解釋依據(jù)時所體現(xiàn)出的法律功能。第二種效力類型是規(guī)制性效力。如果說規(guī)范性效力更多地聚焦于規(guī)范的制定(主要是立法)領域的話，那么規(guī)制性效力則強調序言中的相應表述在實際執(zhí)行(主要是司法和行政)過程中所體現(xiàn)出的規(guī)制價值，其核心特征在于是否對特定主體的行為提出了明確的行為規(guī)范，典型例證是序言的第四段。

　　應注意，兩種效力類型間并非純粹的“二選一”的零和博弈(這也恰恰是學者們在探討《憲法》序言時很容易走入的誤區(qū))，而是共同構成了《民族區(qū)域自治法》序言完整的實施機制邏輯。從這個層面上，傳統(tǒng)上僅僅圍繞序言效力(不論是《憲法》的序言還是《民族區(qū)域自治法》的序言)“有”還是“無”的爭論其實是沒有什么意義的。在奠定了分析框架后，文章最后一部分對《民族區(qū)域自治法》的六段序言(共10句話)的效力發(fā)生機制進行逐一分析。不過，相對于分析的具體結果，我認為兩點階段性結論更為重要。

　　第一，除第一段和第三段第一句僅體現(xiàn)為規(guī)范性效力之外，序言其余部分均兼具規(guī)范性效力和規(guī)制性效力。第二，《民族區(qū)域自治法》序言效力發(fā)生的具體機制有六種，即通過正式條款充實完善、憲法規(guī)范效力傳導產(chǎn)生的間接后果、通過其他法律實施、通過下位法的制定與實施加以完善、軟法機制的輔助作用以及綜合性實施機制。

　　三、我的后續(xù)研究計劃其實本文的觀照存在一個更為宏觀的背景——《民族區(qū)域自治法》實施機制的完善問題。目前該法的實施情況非常不容樂觀，基層民族自治地方干部群眾戲稱為“只有慰問信，沒有慰問金”。而學界主流觀點將實施困境的成因歸咎于該法缺乏法律責任條款。這當然有道理，但卻也失于簡單。一個直接的反問是：該法從1984年頒布至今就一直沒有法律責任條款，然而目前的現(xiàn)狀是實施不良而非完全無法實施，這是否意味著在傳統(tǒng)的法律責任機制之外，該法還存在其他事實上發(fā)揮了相當效用的實施機制?如果有，是哪些?不同機制間的關系又為何?

　　我的一個基本認識是，不僅是序言，整部《民族區(qū)域自治法》的條款都可大致分為規(guī)范性條款和規(guī)制性條款。應然上，后者主要依靠法律責任條款實施，而前者則依靠其他機制實施。但由于法律責任條款的長期缺乏，導致本來只需負責規(guī)范性條款實施的其他機制在事實上承擔了整部法律的實施任務，這就解釋了該法有所實施單實施不佳的成因。本文就是這樣一個思路被基礎上的“試水”，其拋磚引玉的價值有二，一方面，效力類型的二分法為后續(xù)研究提供了基礎框架;另一方面，作為《民族區(qū)域自治法》的當然組成部分，序言實施問題本身就是相關研究的重點和難點。在序言效力這篇文章形成一個良好的開端后，我的后續(xù)研究亦在有計劃地徐徐展開。

　　以上是我的匯報，請各位批評指正，謝謝!