中國(guó)法學(xué)會(huì)社會(huì)法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 姜俊祿

　　1、社會(huì)管理創(chuàng)新的政策轉(zhuǎn)型

　　“完善社會(huì)管理”這一概念，最早出自2007年黨的十七大報(bào)告。在2010年兩會(huì)期間，溫家寶總理作《政府工作報(bào)告》時(shí)指出，我們要“更加重視公共服務(wù)和社會(huì)管理”，“要適應(yīng)新形勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)管理體制改革和創(chuàng)新，合理調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系”。2011年2月19日，胡錦濤總書(shū)記在中央黨校舉行的省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班發(fā)表的講話中強(qiáng)調(diào)，要“扎扎實(shí)實(shí)提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系”。

　　2011年3月的全國(guó)兩會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出，要“創(chuàng)新社會(huì)管理體制機(jī)制，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、體制、能力建設(shè)”。 此外，我國(guó)“十二五”規(guī)劃綱要第九篇專門(mén)討論“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”，并用專章分別討論了“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”、“加強(qiáng)社會(huì)組織建設(shè)”和“完善維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制”。2011年5月30日，中共中央政治局召開(kāi)會(huì)議，研究加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理問(wèn)題。后來(lái)，胡錦濤書(shū)記在今年七一講話中又指出，我國(guó)“要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局”。2011年7月我國(guó)又出臺(tái)了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)創(chuàng)新管理的意見(jiàn)》，這是我國(guó)第一份關(guān)于創(chuàng)新社會(huì)管理的專門(mén)正式文件。而中央政法委亦將社會(huì)管理創(chuàng)新列為“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”(社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法)之一。

　　隨著社會(huì)發(fā)展的巨大變化，我國(guó)社會(huì)管理理念思路、體制機(jī)制、法律政策、方法手段等方面存在很多不適應(yīng)的地方。我國(guó)政府需要遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，不斷提高社會(huì)管理的能力和水平。伴隨著社會(huì)管理政策的重大轉(zhuǎn)向，相信政府對(duì)公民社會(huì)的資源供給會(huì)明顯改善，社會(huì)組織、政府資助、服務(wù)轉(zhuǎn)包和社會(huì)資助也將顯著增加。這一切，十分值得期待和關(guān)注。

　　2、我國(guó)社會(huì)管理的現(xiàn)狀和缺失

　　社會(huì)管理的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題、化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)公正、應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和保持社會(huì)穩(wěn)定等方面。毫無(wú)疑問(wèn)，政府在社會(huì)管理中具有不可替代的強(qiáng)大作用。然而，現(xiàn)代社會(huì)生活的廣闊性和復(fù)雜性是人類歷史上前所未見(jiàn)的?，F(xiàn)代社會(huì)內(nèi)部各種交往頻繁，社會(huì)關(guān)系多種多樣，構(gòu)成一個(gè)關(guān)系復(fù)雜、聯(lián)系緊密的整體。相應(yīng)的，現(xiàn)代社會(huì)中社會(huì)管理任務(wù)繁復(fù)龐雜，任何一個(gè)政府都沒(méi)有能力包攬一切、親自處理和解決所有問(wèn)題。面對(duì)這種困境，有效地破解這一難題的方法之一就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代社會(huì)的管理必然要求管理主體的多元化和管理方式的民主化，要求社會(huì)組織和公眾的廣泛參與，形成一個(gè)社會(huì)自治的良性機(jī)制。良好的社會(huì)管理要求建立一系列社會(huì)管理合作機(jī)制，如公民的利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制、政府的信息反饋機(jī)制、科學(xué)決策機(jī)制、信息公開(kāi)機(jī)制，以及司法公平機(jī)制等。

　　目前，我國(guó)政府在社會(huì)管理領(lǐng)域的一元核心地位非常突出，政府是社會(huì)生活的全面組織者和公共產(chǎn)品的直接提供者，政府的管理活動(dòng)實(shí)際上觸及社會(huì)生活的方方面面。一元的政府管理很容易忽視公眾日益多樣化的需求，造成社會(huì)管理服務(wù)方式簡(jiǎn)單、內(nèi)容單一、質(zhì)量低下。

　　政府全面管理的弊端首先在于，政府在全面履行社會(huì)管理權(quán)以及公共產(chǎn)品供給權(quán)時(shí)，增加了權(quán)力尋租和滋生腐敗的機(jī)會(huì)，同時(shí)又缺少有效的社會(huì)監(jiān)督與制約機(jī)制。政府全面管理的另一個(gè)弊端在于，隨著社會(huì)事務(wù)的迅速增多，處于中心地位的政府規(guī)模迅速膨脹，社會(huì)管理成本劇增，而社會(huì)管理效率低下。政府在試圖完成一件不可能完成的任務(wù)，既不能實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)管理，又費(fèi)力不討好。政府想包攬一切，想限制社會(huì)自治和公民組織的發(fā)展，自身卻又不可能完成社會(huì)管理的復(fù)雜任務(wù)，必然導(dǎo)致公眾對(duì)政府的埋怨和指責(zé)。相反，如果政府允許和鼓勵(lì)公民組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的有效自治，公眾反而會(huì)歸功于政府，歸功于政府建立了一個(gè)良好的社會(huì)管理機(jī)制。

　　3、完善社會(huì)管理必然要求公眾的廣泛參與

　　我國(guó)的社會(huì)管理應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理主體由一元向多元的轉(zhuǎn)變、社會(huì)管理服務(wù)由壟斷向競(jìng)爭(zhēng)的轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理既關(guān)系公眾，也需要公眾參與。社會(huì)管理的對(duì)象是公眾和公共事務(wù)。公眾是社會(huì)管理的利害關(guān)系人，只有讓公眾廣泛參與到社會(huì)管理中，才能保證社會(huì)管理的效率和公平。因此，社會(huì)管理的主體除政府之外，還應(yīng)當(dāng)包括公眾和由公眾組成的社會(huì)組織。多元的社會(huì)管理主體有助于緩解政府壓力、轉(zhuǎn)變政府職能，使政府將精力和資源集中用于宏觀調(diào)控領(lǐng)域。

　　讓公眾參與社會(huì)管理，能集中公眾的智慧和力量，調(diào)動(dòng)公眾參與社會(huì)管理的積極性和創(chuàng)造性，提高社會(huì)管理成效。另外，它有助于增進(jìn)政府與公眾之間的雙向溝通與交流，促進(jìn)公眾對(duì)政府社會(huì)管理政策和服務(wù)的了解、認(rèn)可與支持。公眾參與社會(huì)管理，能夠增進(jìn)政府與公眾之間的理解與信任，有利于防止和化解公眾與政府之間的沖突，增強(qiáng)政府與公眾之間的協(xié)調(diào)性，從而減少社會(huì)沖突和社會(huì)對(duì)抗發(fā)生的可能。

　　4、社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)管理職能的優(yōu)勢(shì)

　　公眾既可以以分散的、個(gè)人的方式參與社會(huì)管理、發(fā)表意見(jiàn)，也可以聯(lián)合起來(lái)，以集中、協(xié)調(diào)和專門(mén)化的方式參與社會(huì)管理，即以社會(huì)組織的形式參與社會(huì)管理。社會(huì)組織是公民自愿成立的組織。由于現(xiàn)代社會(huì)公民利益和興趣的極端多元化，應(yīng)該有多種多樣的社會(huì)組織，反映和體現(xiàn)不同公民群體的利益、訴求和興趣。比如說(shuō)，我們應(yīng)該有律師協(xié)會(huì)，教師協(xié)會(huì)，環(huán)保志愿者組織，患者(醫(yī)療服務(wù)消費(fèi)者)組織，反家庭暴力協(xié)會(huì)等。擁有社會(huì)組織的多寡，是衡量一個(gè)國(guó)家社會(huì)化程度、公民自治程度和社會(huì)活力的重要標(biāo)志。作為政府與民眾間的橋梁，社會(huì)組織具有利益表達(dá)與民意集合功能，可以提高社會(huì)的整合度和協(xié)同能力。

　　多元的社會(huì)管理主體可以適應(yīng)多元的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為公眾提供高質(zhì)量、差異化的社會(huì)公共服務(wù)。社會(huì)組織因?yàn)閷?duì)公共服務(wù)較為熟悉，理解社會(huì)需要什么和什么樣的服務(wù)，因此可以彌補(bǔ)政府失靈或者市場(chǎng)失靈。另外，由公民自愿成立的社會(huì)組織，其成員往往對(duì)特定的社會(huì)問(wèn)題感興趣，有熱情，有第一手的經(jīng)驗(yàn)，或者有相應(yīng)的專業(yè)知識(shí)和技能，能夠提供社會(huì)管理和服務(wù)的效率。比如，患者(醫(yī)療消費(fèi)者)組織、醫(yī)患糾紛調(diào)解組織、環(huán)境保護(hù)組織、農(nóng)民工權(quán)益組織、未成年人保護(hù)組織、反家庭暴力組織等社會(huì)組織必然能在社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)中發(fā)揮獨(dú)特的作用。

　　我國(guó)目前社會(huì)組織的行政化色彩過(guò)于濃厚，不利于社會(huì)組織發(fā)揮自己的獨(dú)立功能。而如果由公民自主地成立和參加社會(huì)組織，則能夠增強(qiáng)他們的責(zé)任意識(shí)，能夠激發(fā)他們積極主動(dòng)、充滿熱情地從事社會(huì)組織工作。公民對(duì)社會(huì)組織的廣泛參與和管理，也能增進(jìn)其對(duì)社會(huì)組織的了解與信任，有利于增強(qiáng)社會(huì)組織運(yùn)行的透明度，規(guī)范社會(huì)組織運(yùn)行，并提高社會(huì)組織的公信力和影響力。

　　5、政府如何與社會(huì)組織合作管理社會(huì)?

　　首先，在我國(guó)目前狀況下，各種各樣的社會(huì)組織還有待繁榮和發(fā)展。政府需要鼓勵(lì)大量的公民組織應(yīng)運(yùn)而生，需要放低登記門(mén)檻，給它們提供廣闊的平臺(tái)和空間。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)組織自己管理、自主發(fā)揮作用，對(duì)社會(huì)組織實(shí)行一種寬松的管理方式，同時(shí)通過(guò)稅收優(yōu)惠、資金扶持、人員培訓(xùn)等方式為其提供良好的法律、政策、制度環(huán)境。

　　其次，在政府職能轉(zhuǎn)變中，要將那些可以由社會(huì)承擔(dān)的職能盡量轉(zhuǎn)移出政府，轉(zhuǎn)移到社會(huì)組織中去，使社會(huì)組織行使一些公共管理和公共服務(wù)的職能。需要注意的是，這并不意味著政府可以不加選擇地退出社會(huì)管理領(lǐng)域。對(duì)于一些涉及社會(huì)公平、民生以及社會(huì)安全與穩(wěn)定的領(lǐng)域，政府仍需要加強(qiáng)投入，否則會(huì)導(dǎo)致社會(huì)的不滿和政府公信力的降低。另外，政府從某些社會(huì)管理領(lǐng)域退出，并不意味著政府在這些領(lǐng)域可以自此不再承擔(dān)任何義務(wù)。在此，政府只是從直接管理轉(zhuǎn)為通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行間接管理。基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府仍需要大力加強(qiáng)在社會(huì)管理領(lǐng)域的財(cái)力投入，通過(guò)政策引導(dǎo)和資金支持，鼓勵(lì)社會(huì)組織積極參與社會(huì)管理工作，包括運(yùn)用稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本和公眾捐款流向公益性社會(huì)組織。

　　如上所述，政府不是退出某些社會(huì)管理領(lǐng)域，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)資金支持和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，將原來(lái)由政府承擔(dān)的一些社會(huì)管理和服務(wù)職能轉(zhuǎn)為由社會(huì)組織承擔(dān)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)服務(wù)和管理的具體需要，設(shè)立各種專項(xiàng)資金支持相關(guān)社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)。在這方面，政府應(yīng)該嚴(yán)格依照相關(guān)的法律法規(guī)，通過(guò)招標(biāo)的方式選擇效率高、信譽(yù)好的社會(huì)組織進(jìn)行合作。首先，政府應(yīng)該保證招標(biāo)過(guò)程的公開(kāi)、透明和公平，甚至可以邀請(qǐng)公眾和無(wú)利害關(guān)系的社會(huì)組織參與對(duì)招標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督。其次，政府應(yīng)當(dāng)使社會(huì)組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，使它們?cè)跔?zhēng)取服務(wù)業(yè)務(wù)和政府資金方面形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，保持公共服務(wù)組織之間的競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而保證社會(huì)組織在管理社會(huì)和服務(wù)社會(huì)方面的質(zhì)量和效率。另外，政府必須肩負(fù)起相應(yīng)的管理和監(jiān)督職責(zé)。在向社會(huì)組織提供資金支持后，社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)任地和有效地使用資金，而政府應(yīng)該對(duì)資金的使用情況和效果進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)。接受政府資助的社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)向政府和社會(huì)公開(kāi)資金使用情況，披露其提供社會(huì)服務(wù)的記錄、統(tǒng)計(jì)和結(jié)果。

　　這也涉及到政府對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估問(wèn)題。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的主體應(yīng)該多元化，不應(yīng)該由政府壟斷對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估。首先，政府可以參考專業(yè)的非政府評(píng)估機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)，如獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)、大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)、媒體的評(píng)估機(jī)構(gòu)等。這些機(jī)構(gòu)因其獨(dú)立性可以保證評(píng)估結(jié)果的相對(duì)客觀，并且因其專業(yè)性可以保證評(píng)估程序和結(jié)果的科學(xué)性。其次，政府應(yīng)該考慮公眾對(duì)社會(huì)組織的評(píng)價(jià)，以彌補(bǔ)政府內(nèi)部評(píng)估的片面性。因?yàn)樽鳛榉?wù)對(duì)象的公眾對(duì)社會(huì)組織的服務(wù)質(zhì)量最有發(fā)言權(quán)。在這方面，我國(guó)2011年3月1日開(kāi)始實(shí)施的《社會(huì)組織評(píng)估管理辦法》(下稱“《辦法》”)仍然偏重于政府主導(dǎo)的評(píng)估機(jī)制。《辦法》雖然規(guī)定對(duì)社會(huì)組織評(píng)估的內(nèi)容包括社會(huì)評(píng)價(jià)，但并未說(shuō)明如何引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，也未說(shuō)明如何讓公眾參與對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估?！掇k法》所設(shè)立的評(píng)估體系更像是由政府組織專家關(guān)起門(mén)來(lái)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行評(píng)估。總之，對(duì)社會(huì)組織的評(píng)估不應(yīng)該由政府一家主導(dǎo)。在社會(huì)組織評(píng)估領(lǐng)域，也應(yīng)該像其他社會(huì)管理領(lǐng)域一樣，政府下放權(quán)力，由社會(huì)組織承擔(dān)一些社會(huì)管理功能，廣泛引入社會(huì)組織和社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督。

　　值得肯定的是，《辦法》也反映了政府在社會(huì)管理理念方面的轉(zhuǎn)型。比如，《辦法》規(guī)定獲得良好評(píng)估等級(jí)的社會(huì)組織可以優(yōu)先接受政府職能轉(zhuǎn)移，優(yōu)先獲得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和政府獎(jiǎng)勵(lì)。獲得良好評(píng)估等級(jí)的基金會(huì)、慈善組織等公益性社會(huì)團(tuán)體可以申請(qǐng)公益性捐贈(zèng)稅前扣除資格。

　　政府與社會(huì)組織合作，共同進(jìn)行社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)，在我國(guó)是一個(gè)新的課題?？梢韵胂?，在社會(huì)組織大量涌現(xiàn)后，在其實(shí)際操作中必然會(huì)產(chǎn)生一些問(wèn)題。對(duì)于這些問(wèn)題，政府應(yīng)該以公開(kāi)透明的方式通過(guò)法治來(lái)解決。一方面，對(duì)于一般的社會(huì)組織而言，政府可以制定法律規(guī)范。另一方面，如果政府與某些社會(huì)組織進(jìn)行合作，則雙方可以通過(guò)合同來(lái)明確和確保各自的權(quán)利和義務(wù)，并承擔(dān)相應(yīng)的合同責(zé)任。但是，政府對(duì)社會(huì)組織的法律規(guī)范應(yīng)該是消極防護(hù)性的，而不應(yīng)當(dāng)是積極限制性的。規(guī)范的目的應(yīng)當(dāng)是防止社會(huì)組織侵犯公民權(quán)利和社會(huì)公共利益，而不是限制社會(huì)組織的自由發(fā)展。對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行制裁時(shí)也應(yīng)該減少對(duì)行政手段的過(guò)分依賴，應(yīng)當(dāng)在公開(kāi)、透明和信息對(duì)稱的前提下，讓社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)機(jī)制成長(zhǎng)起來(lái)，通過(guò)公眾選擇，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行自然淘汰。

　　6、借助社會(huì)組織解決社會(huì)矛盾的機(jī)制創(chuàng)新---以北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制為例

　　社會(huì)管理創(chuàng)新要求轉(zhuǎn)變政府的社會(huì)管理職能，引導(dǎo)各類社會(huì)組織自我發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)服務(wù)能力。下面我們以北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議聯(lián)動(dòng)調(diào)處機(jī)制為例，討論借助社會(huì)組織解決社會(huì)糾紛的創(chuàng)新機(jī)制。

　　隨著北京市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，勞動(dòng)關(guān)系日趨復(fù)雜，勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)逐步提高，勞動(dòng)爭(zhēng)議數(shù)量猛增。對(duì)于勞動(dòng)糾紛，我國(guó)實(shí)行“調(diào)解先行”、“先裁后審”、“兩審終審”的處理方式。爭(zhēng)議雙方可自愿選擇是否采用人民調(diào)解，但勞動(dòng)仲裁是訴訟的必經(jīng)程序。在仲裁和訴訟的開(kāi)始階段和進(jìn)程當(dāng)中，經(jīng)爭(zhēng)議雙方同意也可以進(jìn)行調(diào)解。近年來(lái)，隨著勞動(dòng)爭(zhēng)議數(shù)量猛增，北京市仲裁和審判力量明顯不足，難以適應(yīng)。

　　就勞動(dòng)仲裁案件而言，2008-2010年北京市仲裁部門(mén)累計(jì)處理了相當(dāng)于過(guò)去20年的案件量。在仲裁員未明顯增加的情況下，年人均辦案最高達(dá)到700件，案多人少的矛盾相當(dāng)突出，僅依靠仲裁員的高強(qiáng)度工作已不能較好完成案件處理任務(wù)。就勞動(dòng)訴訟案件而言，2008年北京市法院新收一審勞動(dòng)爭(zhēng)議案件1.5萬(wàn)件， 2009年新收2.2萬(wàn)件，2010年新收2.2萬(wàn)件。2010年北京市一中院勞動(dòng)爭(zhēng)議審判庭人均結(jié)案270件，二中院人均結(jié)案425件。承辦法官面對(duì)大幅上漲的待審案件，還要將大量精力放在調(diào)解、案結(jié)事了的矛盾化解和法院涉訴信訪工作上，工作壓力很大。同時(shí)，法院勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的信訪投訴量不斷上升。以北京市一中院為例，2009年近30%信訪投訴來(lái)自勞動(dòng)爭(zhēng)議案件，且呈不斷上升趨勢(shì)。大量勞動(dòng)爭(zhēng)議案件經(jīng)仲裁和訴訟程序之后，又被投訴到政府信訪部門(mén)。2008-2010年，勞動(dòng)信訪案件總量近46 萬(wàn)件，占北京市信訪總量三分之一以上。

　　在這個(gè)背景下，并且在2009年勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解三方聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基礎(chǔ)上，在2010年，北京市總工會(huì)、市人力社保局、市司法局、市信訪辦、市高法和市企聯(lián)創(chuàng)新了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，初步形成了“政府指導(dǎo)，工會(huì)牽頭，各方聯(lián)動(dòng)，重在調(diào)解”的工作格局。勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解聯(lián)動(dòng)是由社會(huì)團(tuán)體出面，組織社會(huì)力量參與化解社會(huì)矛盾，緩解仲裁和訴訟壓力，方便快捷、節(jié)約成本，便于實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了和維系勞動(dòng)關(guān)系穩(wěn)定。自實(shí)施調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制以來(lái)，全市勞動(dòng)爭(zhēng)議案件連續(xù)多年快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭得到遏制。2010年市、區(qū)縣和產(chǎn)業(yè)調(diào)解中心受理裁審前勞動(dòng)爭(zhēng)議案件22839件，結(jié)案20793件，調(diào)解成功15350件，這意味著為北京市仲裁機(jī)構(gòu)減少了約15350件勞動(dòng)爭(zhēng)議案件。相應(yīng)地，與調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制建立前相比，北京市仲裁系統(tǒng)受理的勞動(dòng)爭(zhēng)議案件明顯減少。2009年為7.3萬(wàn)件，2010年減至6.1萬(wàn)件，同比減少20%。另外，2011年第一季度北京市區(qū)域和企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織共受理勞動(dòng)爭(zhēng)議案件9126件，結(jié)案7361件，調(diào)解成功5651件。

　　北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制的特點(diǎn)是，工會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)六方調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制的運(yùn)作，推動(dòng)區(qū)域和企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織建設(shè)。司法行政部門(mén)組織律師以人民調(diào)解員身份參與矛盾化解，協(xié)同工會(huì)加強(qiáng)對(duì)律師團(tuán)隊(duì)的管理和監(jiān)督考核工作。勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、信訪部門(mén)、法院在處理勞動(dòng)爭(zhēng)議過(guò)程中，一方面主動(dòng)宣傳引導(dǎo)當(dāng)事人到各級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心申請(qǐng)調(diào)解，另一方面對(duì)仲裁、法院、信訪已受理的案件，在征得雙方當(dāng)事人同意的前提下，委托同級(jí)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心先行調(diào)解。企聯(lián)負(fù)責(zé)指導(dǎo)企業(yè)依法制定規(guī)章制度，規(guī)范用工管理，支持企業(yè)調(diào)解組織建設(shè)。目前北京市各類調(diào)解組織有1.2萬(wàn)多個(gè)，調(diào)解員達(dá)2萬(wàn)多名。工會(huì)以“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”的方式向社會(huì)公開(kāi)招聘專業(yè)律師，目前已與24家律師事務(wù)所簽約，聘用了350名專業(yè)律師直接參與勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解和法律援助等工作，提高了勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解率。243名律師志愿者與341個(gè)街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)工會(huì)服務(wù)站建立對(duì)口服務(wù)關(guān)系。鑒于六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制的成效，2011年6月3日，《中共北京市委關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理全面推進(jìn)社會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》中明確將六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制作為經(jīng)驗(yàn)推廣。

　　北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，作為解決社會(huì)糾紛的創(chuàng)新嘗試，有以下幾點(diǎn)值得注意。首先，在勞動(dòng)爭(zhēng)議案件數(shù)量劇增，給仲裁機(jī)構(gòu)和法院帶來(lái)巨大壓力的情況下，它沒(méi)有沿襲舊思路，去簡(jiǎn)單地大幅增加仲裁員和法官的編制，而是選擇加強(qiáng)和依靠社會(huì)組織(勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心)，積極推動(dòng)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解，從上游減輕仲裁機(jī)構(gòu)和法院的工作負(fù)荷。各社會(huì)調(diào)解組織成功調(diào)解了大量勞動(dòng)糾紛，顯著減少了勞動(dòng)仲裁和訴訟案件的數(shù)量，顯示了社會(huì)組織在化解社會(huì)矛盾中的重大作用。

　　其次，社會(huì)組織在設(shè)立、存續(xù)、人員招聘和規(guī)模上具有靈活性，可以根據(jù)社會(huì)需求的變化而調(diào)整。而如果選擇大幅增加仲裁員和法官的編制，則不僅會(huì)大大增加政府的財(cái)政支出，在將來(lái)也難以根據(jù)社會(huì)需求的減少而縮減編制。

　　另外，以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，通過(guò)社會(huì)組織進(jìn)行解決社會(huì)糾紛，其效率和成本往往優(yōu)于政府直接管理。在北京勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制下，工會(huì)通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和招攬志愿者的方式，為調(diào)解勞動(dòng)爭(zhēng)議獲得專業(yè)的法律服務(wù)。2010年北京市總工會(huì)先后用工會(huì)經(jīng)費(fèi)支付法律服務(wù)費(fèi)、調(diào)解成功案件補(bǔ)貼等1500多萬(wàn)元。由于六方聯(lián)動(dòng)機(jī)制下的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解具有公益性質(zhì)，它可以以低于市場(chǎng)價(jià)格的方式購(gòu)買(mǎi)律師的專業(yè)服務(wù)，而很多律師也樂(lè)于接受這種安排，甚至愿意提供免費(fèi)服務(wù)，這就降低了解決社會(huì)矛盾的經(jīng)濟(jì)成本。但是，由工會(huì)用工會(huì)經(jīng)費(fèi)支付勞動(dòng)爭(zhēng)議法律服務(wù)費(fèi)畢竟只是權(quán)宜之計(jì)，政府應(yīng)該作出常規(guī)性的安排，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算，為社會(huì)組織解決社會(huì)糾紛提供資金支持。

　　對(duì)于像北京市勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)制這樣，依靠人民調(diào)解組織化解社會(huì)矛盾，我們有以下幾點(diǎn)意見(jiàn)供大家考慮。首先，我們來(lái)看一下調(diào)解組織的民間性、獨(dú)立性和公信力問(wèn)題。北京的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解聯(lián)動(dòng)機(jī)制是由工會(huì)牽頭積極推動(dòng)的。在市、區(qū)縣職工服務(wù)中心，以及依托街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工會(huì)服務(wù)站、社保所、司法所建立了多家勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心。然而，職工和企業(yè)對(duì)勞動(dòng)調(diào)解的參與還不夠?！皬目傮w上看，社會(huì)公眾仍習(xí)慣通過(guò)仲裁、訴訟解決問(wèn)題，沒(méi)有充分認(rèn)識(shí)到平等對(duì)話、溝通協(xié)商、第三方調(diào)解是化解矛盾的有效途徑，沒(méi)有充分了解調(diào)解聯(lián)動(dòng)是一種更便捷的解決方式?！蔽覀冋J(rèn)為，職工和企業(yè)對(duì)勞動(dòng)調(diào)解的參與不夠，可能與聯(lián)動(dòng)機(jī)制下勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心具有較濃重的政府色彩有一定關(guān)系。職工有可能把調(diào)解中心視為半政府組織，對(duì)它的效率和責(zé)任心可能缺乏足夠的信心。另一方面，企業(yè)對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解中心可能也有所顧慮，擔(dān)心它由于承擔(dān)著化解社會(huì)矛盾的政治任務(wù)而偏向職工，擔(dān)心它會(huì)向企業(yè)施加壓力，迫使企業(yè)接受調(diào)解結(jié)果。

　　我國(guó)進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新的共識(shí)之一是，政府退出社會(huì)管理的某些領(lǐng)域，放手并鼓勵(lì)社會(huì)組織應(yīng)運(yùn)而生，自主運(yùn)行，獨(dú)立地起到社會(huì)管理的功能。政府和社會(huì)組織之間不應(yīng)該是一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)、指揮和被指揮的關(guān)系，而應(yīng)該是一種平等合作關(guān)系。在社會(huì)公眾對(duì)政府組織缺乏信心的領(lǐng)域，可以對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的社會(huì)組織有信心。這就要求社會(huì)組織公開(kāi)、透明，接受公眾和政府的監(jiān)督。這樣的社會(huì)組織能夠并且應(yīng)該獲得社會(huì)捐助和政府資金支持。這才是一個(gè)成熟的、自治的公民社會(huì)的應(yīng)有之義。這樣我們才能有一個(gè)充滿活力和自主性的現(xiàn)代社會(huì)。

　　現(xiàn)階段，在社會(huì)管理的某些領(lǐng)域，比如社會(huì)矛盾化解領(lǐng)域，仍需要政府鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織成長(zhǎng)起來(lái)?yè)?dān)負(fù)社會(huì)管理功能。但是，政府應(yīng)當(dāng)有意識(shí)地逐步淡出這個(gè)領(lǐng)域，讓人民調(diào)解組織真正獲得民間性、獨(dú)立性和公信力。從這個(gè)意義上講，不必去大力推動(dòng)建立企業(yè)勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解委員會(huì)，因?yàn)槁毠た赡懿辉敢庥善髽I(yè)內(nèi)部人員進(jìn)行調(diào)解，也可能對(duì)本企業(yè)調(diào)解委員會(huì)的中立性缺乏信心。我們應(yīng)當(dāng)讓公眾自愿成立獨(dú)立的爭(zhēng)議調(diào)解組織，致力于社會(huì)服務(wù)。對(duì)于社會(huì)亟需的勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解組織，政府可以通過(guò)政策引導(dǎo)和資金支持的方式進(jìn)行鼓勵(lì)?？梢愿鶕?jù)該等組織受理勞動(dòng)爭(zhēng)議的數(shù)量、處理勞動(dòng)爭(zhēng)議的質(zhì)量和效率、以及社會(huì)評(píng)價(jià)對(duì)其進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)?？梢宰尪鄠€(gè)調(diào)解組織之間形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)保證其專業(yè)服務(wù)的質(zhì)量。

　　在這里我們需要注意社會(huì)調(diào)解組織的社會(huì)功能和目的。不應(yīng)該簡(jiǎn)單地認(rèn)為一個(gè)社會(huì)調(diào)解組織的調(diào)解成功率越高越好。不能變相地鼓勵(lì)強(qiáng)行調(diào)解和對(duì)任一方缺乏公平誠(chéng)信的調(diào)解。社會(huì)糾紛的調(diào)解過(guò)程應(yīng)該同時(shí)是一個(gè)普法過(guò)程，一個(gè)增進(jìn)爭(zhēng)議雙方相互理解和調(diào)整合理期望值的過(guò)程。即便雙方最終未能達(dá)成和解，也可以為下一步仲裁和訴訟的順利進(jìn)行做好準(zhǔn)備。但是，一旦爭(zhēng)議雙方在調(diào)解下達(dá)成和解，則應(yīng)當(dāng)使調(diào)解結(jié)果具有一定的法律效力，對(duì)雙方具有一定的約束力。否則民間調(diào)解對(duì)于爭(zhēng)議雙方就缺少相應(yīng)的成效和吸引力。因此應(yīng)該總結(jié)北京市部分區(qū)縣法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法效力確認(rèn)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，逐步探索不同類型調(diào)解效力銜接的可行方式。

　　另外，解決社會(huì)糾紛并不僅僅是從表面上減少社會(huì)糾紛的數(shù)量，而是要從根本上減少社會(huì)矛盾的發(fā)生。解決勞動(dòng)糾紛，應(yīng)該以促進(jìn)和維護(hù)職工和企業(yè)的合法權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)進(jìn)行普法，使其做到知法守法。也應(yīng)當(dāng)對(duì)職工和公眾普及勞動(dòng)法律法規(guī)，增強(qiáng)他們的權(quán)利意識(shí)，促使他們以合法的方式積極維護(hù)自身的法定權(quán)利。勞動(dòng)者不斷增長(zhǎng)的權(quán)利意識(shí)和維權(quán)行為，是企業(yè)履行其法定義務(wù)的動(dòng)力和壓力。勞動(dòng)者只有積極主張自身的法定權(quán)利，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)勞動(dòng)立法的社會(huì)目的，從而推動(dòng)我國(guó)社會(huì)進(jìn)步。

　　7、結(jié)論

　　隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展，我國(guó)社會(huì)正在變得越來(lái)越復(fù)雜，正在向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變。社會(huì)管理創(chuàng)新是我國(guó)當(dāng)前所面臨的一項(xiàng)重大課題。我們需要學(xué)會(huì)以現(xiàn)代方式管理社會(huì)，需要發(fā)揮公民自治的巨大能量，發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理方面的獨(dú)特作用。我們需要在政府引導(dǎo)、公眾監(jiān)督的框架下，讓社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)行，真正獲得民間性和公信力。就勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解而言，我們應(yīng)該逐步淡化政府主導(dǎo)的色彩，通過(guò)政策引導(dǎo)和資金支持，使獨(dú)立的民間調(diào)解組織應(yīng)運(yùn)而生，為解決社會(huì)糾紛提供一條新的有效途徑。

　　中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授林嘉

　　林嘉教授：現(xiàn)在進(jìn)入論壇互動(dòng)階段，可提三個(gè)問(wèn)題，開(kāi)始。

　　提問(wèn)一：社會(huì)組織如何獨(dú)立運(yùn)行與發(fā)揮作用?

　　提問(wèn)二：社會(huì)組織如何在社會(huì)管理創(chuàng)新中發(fā)揮作用?

　　提問(wèn)三：關(guān)于如何在社會(huì)各領(lǐng)域設(shè)立基金會(huì)?

　　姜俊祿先生：社會(huì)管理就是服務(wù)，服務(wù)就是管理，我的觀點(diǎn)是行政權(quán)利的行使一方面要讓位出來(lái)，一方面要改革創(chuàng)新行使方式。關(guān)于社會(huì)基金的設(shè)立，我認(rèn)為應(yīng)該放寬審查，允許更多的社會(huì)基金會(huì)成立。行政管理的對(duì)象就是社會(huì)，進(jìn)行社會(huì)管理創(chuàng)新是要延續(xù)一些在行政方面的監(jiān)督還是要在行政權(quán)力方面進(jìn)行分離或者弱化和轉(zhuǎn)型，這是行政改革的重大步驟，也是將來(lái)走向政治改革的一個(gè)路徑。

　　林嘉教授：社會(huì)管理創(chuàng)新是理念的創(chuàng)新，是制度的創(chuàng)新，在當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)狀下，要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)管理，開(kāi)放服務(wù)是一種新模式，要更好地培養(yǎng)社會(huì)力量，更好地進(jìn)行社會(huì)溝通協(xié)商機(jī)制，把各種社會(huì)矛盾從源頭上進(jìn)行遏制，如何準(zhǔn)入社會(huì)組織行使社會(huì)權(quán)利，這還需要從制度的實(shí)施到觀念的改變，還需要很長(zhǎng)的道路要走。