2015年5月10日，央視網(wǎng)消息(新聞聯(lián)播)：中共中央政治局常委、中央紀委書記王岐山2015年5月8日至10日到浙江省調(diào)研。他強調(diào)，要喚醒黨章黨規(guī)意識、推進制度創(chuàng)新，修改好《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。王岐山強調(diào)，“黨紀”與“國法”不能混同。黨是政治組織，黨規(guī)黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨員的底線;法律體現(xiàn)國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線。修訂黨紀處分條例要突出兩個重點，一是堅持問題導向，應把條例中與法律重復的內(nèi)容去除，解決“紀”、“法”不分的問題;二是把嚴肅政治紀律和政治規(guī)矩突出出來、具體化，使黨紀特色更加鮮明。制度創(chuàng)新只有進行時，這次修訂條例重在喚醒全黨特別是領導干部的組織意識、紀律意識和規(guī)矩意識。[1]

　　王岐山書記的這段講話，鮮明地提出并厘清了黨規(guī)黨紀與國法的關系，打消了一段時間人們在這個問題上所產(chǎn)生的種種疑慮，有助于我們更加深入地理解黨規(guī)黨紀與國法的關系。

　　1.從十八屆四中全會關于法治體系的構造上看，黨規(guī)黨紀是與國法分別表述的，屬于兩個不同的體系。十八屆四中全會關于法治體系的表述是：形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。其中“完備的法律規(guī)范體系”指的就是國法;“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”就是指的黨規(guī)黨紀。如果按照一些人所理解甚至是誤解的，黨規(guī)黨紀就是法律規(guī)范的構成，那就沒有必要將它們分別表述和排列。他們之間的界限還是有的且分明的。

　　2.王岐山強調(diào)，“黨紀”與“國法”不能混同。黨是政治組織，黨規(guī)黨紀保證著黨的理想信念宗旨，是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨黨員的底線;法律體現(xiàn)國家意志，是全體中華人民共和國公民的底線。這樣的界定是有其政治學和法理上的根據(jù)的。政黨規(guī)范屬于政治規(guī)范，它是政黨對其黨員制定的行為規(guī)范和依據(jù)，約束其黨員的行為;而法律規(guī)范屬于國家規(guī)范，它是對其全體公民制定的行為規(guī)范和依據(jù)，約束其全體公民的行為。法律規(guī)范對全體公民有效，效力及于全體公民;而政黨規(guī)范只對本黨黨員有效，效力只限于本黨黨員。國家可以要求包括黨員在內(nèi)的全體公民遵守法律，但政黨不能要求公民去遵守政黨規(guī)范。這就是關鍵區(qū)別。王岐山還專門提出，在修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》時要突出兩個重點之一就是要堅持問題導向，應把條例中與法律重復的內(nèi)容去除，解決“紀”、“法”不分的問題。

　　3.正是在以上意義上，王岐山提出，要把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。十八屆四中全會提出：“黨的紀律是黨內(nèi)規(guī)矩。黨規(guī)黨紀嚴于國家法律，黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規(guī)黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，堅決同違法亂紀行為作斗爭。對違反黨規(guī)黨紀的行為必須嚴肅處理，對苗頭性傾向性問題必須抓早抓小，防止小錯釀成大錯、違紀走向違法?！?四中全會提出的“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”，都是表達了一個意思，即黨規(guī)黨紀在內(nèi)容方面可以提出比國家法律更高的要求。這在政治學上和法理上也可以得到說明。法律是對于一個國家和社會的公民提出的一個行為規(guī)范和要求，它的制定標準就應該以這個國家和社會中的大多數(shù)人的道德準則為標準;而政黨屬于政治集團和政治組織，它可以根據(jù)自己的奮斗目標，對其黨員提出高于法律標準的要求。尤其對于執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨，由其先鋒隊性質(zhì)所決定，只有以更嚴的標準、更嚴的紀律要求來約束各級黨組織和廣大黨員干部，才能永葆其先進性。所以，王岐山提出，要把紀律和規(guī)矩挺在法律前面，挺在黨風廉政建設和反腐敗斗爭前沿。也就是說，在制定黨規(guī)黨紀時，要提出比法律更高的標準和更嚴格的要求，這樣才能“把紀律和規(guī)矩挺在法律前面”，并不是降低和否定法律的作用。王岐山提出，在修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》時要突出的第二個重點就是要把嚴肅政治紀律和政治規(guī)矩突出出來、具體化，使黨紀特色更加鮮明。制度創(chuàng)新只有進行時，這次修訂條例重在喚醒全黨特別是領導干部的組織意識、紀律意識和規(guī)矩意識。

　　4.從法律懲罰和黨紀懲罰的角度，也可以顯現(xiàn)出兩者的重要區(qū)別。政黨是以共同政治理想、信念、信仰為紐帶而組成的政治集合體，由信仰而結合，因信仰而分離。因此，政黨對于一個已失去本黨信仰的人，最大的懲罰就是開除出黨，但不能對其人身施以任何有形的懲罰;而法律是一個國家全體公民遵循的行為規(guī)范體系，對于犯罪、違法、侵權等行為，法律會施以不同的懲罰方式，以恢復社會秩序。法律的懲罰是有形的，可以限制人身自由、剝奪財產(chǎn)、剝奪政治權利，甚至最嚴重的死刑。由此來看，在物理形態(tài)上，法律的懲罰要比黨紀的懲罰嚴厲的多，這是由于兩者屬于不同性質(zhì)的規(guī)范體系。但對于一些視政治生命為最高追求的人來講，可能會認為開除出黨就是最大的和最嚴厲的懲罰。

　　5.回到一個最基本的理論問題上，即對“黨內(nèi)法規(guī)”提法的反思。之所以在黨規(guī)黨紀與國法的關系問題上會產(chǎn)生那么多的疑慮，主要原因是“黨內(nèi)法規(guī)”這樣一個提法所產(chǎn)生的困惑。黨不能制定法律，這應該是一個常識。雖然用了一個“黨內(nèi)法規(guī)”的限定，但還是容易在人們的認識上產(chǎn)生混淆。它不但無助于提高黨規(guī)黨紀的地位和作用，反而不利于法治意識的培養(yǎng)。最近我看到一些領導同志開始用“依法治國，依規(guī)治黨”的提法，這就回到了它應有的理路上和軌道上。四中全會的全報告對于依法執(zhí)政的含義以及黨規(guī)黨紀的作用講的都是很明確的，“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。”黨規(guī)黨紀的作用就是管黨治黨的。因此，我建議，用“黨內(nèi)規(guī)范”的提法替代“黨內(nèi)法規(guī)”的提法，更有利于法治理念的確立，也有利于發(fā)揮黨規(guī)黨紀的作用。凡屬于政黨制定的所有規(guī)范，諸如黨章、黨規(guī)、黨紀等等，都屬于黨內(nèi)規(guī)范的范疇。

　　* 劉作翔，中國社科院法學所研究員、《環(huán)球法律評論》主編，中國法學會法理學研究會副會長，第三屆中國法學優(yōu)秀成果獎一等獎獲得者。

　　[1] 見2015年5月10日CCTV “新聞聯(lián)播”。