????????【法眼觀天下】

????????編者按

????????大數(shù)據(jù)是萬物及萬物“普遍聯(lián)系”的全景式記錄，被稱為“信息時代的石油”。當前，我國正在大力推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快建設數(shù)字中國。更好服務經(jīng)濟社會發(fā)展和人民生活改善，成為大數(shù)據(jù)發(fā)展的時代命題。編者特邀請三位專家，分析如何避免數(shù)據(jù)孤島、隱私泄露、算法歧視等問題，探討大數(shù)據(jù)時代的依法治理之道。

????????大數(shù)據(jù)是以容量大、類型多、存取速度快、應用價值高為主要特征的數(shù)據(jù)集合?；ヂ?lián)網(wǎng)快速發(fā)展不斷積累的海量數(shù)據(jù)，使人類一切活動數(shù)據(jù)化，萬物互聯(lián)，一切留下痕跡。通過算法對數(shù)量巨大、來源分散、格式多樣的大數(shù)據(jù)進行采集、存儲和關聯(lián)分析，可以發(fā)現(xiàn)新知識、創(chuàng)造新價值、提升新能力。

????????如今，大數(shù)據(jù)已經(jīng)被廣泛應用于各行各業(yè)，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟、社會效益。比如，包括人臉識別在內(nèi)的智能防控系統(tǒng)提高了案件偵破率；健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)推動人工智能輔助醫(yī)療，可以緩解優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源不足現(xiàn)狀；城市大腦與智慧城市的發(fā)展，既可以緩解交通擁堵等老大難問題，還可以使城市生活更為美好；基于大眾供給方與大眾需求方供需大數(shù)據(jù)精準匹配的分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)，可以極大提升社會資源配置效率，正在迅速改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，推動數(shù)字經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。

????????由于我國網(wǎng)民人口數(shù)量大，大數(shù)據(jù)應用場景豐富，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)商業(yè)模式創(chuàng)新能力強，大數(shù)據(jù)發(fā)展具備各種非常有利的條件。黨的十九大報告要求，推動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能和實體經(jīng)濟深度融合，有力支撐數(shù)字中國、網(wǎng)絡強國、智慧社會建設，這為我國大數(shù)據(jù)發(fā)展明確了方向。

????????大數(shù)據(jù)發(fā)展面臨的問題與挑戰(zhàn)

????????當前，我國大數(shù)據(jù)發(fā)展實踐中面臨的問題與挑戰(zhàn)不少，主要表現(xiàn)在四個方面：

????????數(shù)據(jù)共享不暢，制約大數(shù)據(jù)發(fā)展與應用。近年來，隨著政務信息化的穩(wěn)步推進，一些地方和部門依托網(wǎng)絡平臺創(chuàng)新政務服務，“只進一扇門”“最多跑一次”“不見面審批”等改革措施不斷涌現(xiàn)。但是，政務服務平臺建設管理分散、辦事系統(tǒng)繁雜、事項標準不一、數(shù)據(jù)共享不暢、業(yè)務協(xié)同不足、數(shù)據(jù)開放滯后等問題較為普遍，制約了大數(shù)據(jù)發(fā)展與應用。

????????比如，一直以來受到各界詬病的“奇葩證明”現(xiàn)象，根源在于政府部門間的數(shù)據(jù)無法共享，只能要求當事人自己承擔證明責任。再如，按照法律規(guī)定，電子商務平臺有義務對平臺經(jīng)營主體的經(jīng)營資質(zhì)進行審核，但是，由于不少地方管理部門的資質(zhì)審批信息不對外開放，使平臺根本無法履行這種審核義務，導致法律要求無法落地。數(shù)據(jù)共享不暢，導致辦事難、辦事慢、辦事繁等問題不時出現(xiàn)，也制約了政府監(jiān)管能力的提高，跟不上大數(shù)據(jù)發(fā)展步伐，甚至會錯失大數(shù)據(jù)發(fā)展帶來的各種機會。

????????萬物互聯(lián)環(huán)境下，數(shù)據(jù)安全風險外溢，給國家安全帶來新挑戰(zhàn)。由于核心技術受制于人的狀況沒有根本改變，關鍵信息基礎設施面臨較大風險，并會外溢至經(jīng)濟、社會、文化、政治、軍事等不同領域。幾年前發(fā)生的“棱鏡門”事件，已經(jīng)給全世界敲響了數(shù)據(jù)安全與國家安全的警鐘。在算法為王的大數(shù)據(jù)環(huán)境下，如果對算法缺乏有效監(jiān)管，以個性化定制推送為特征的信息內(nèi)容傳播恐會對主流價值觀造成沖擊，加劇兩個輿論場的相互背離現(xiàn)象，進而引發(fā)社會治理危機。

????????大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集和處理，加大個人數(shù)據(jù)被濫用和權(quán)利被侵害風險。大數(shù)據(jù)中最有價值的無疑是個人數(shù)據(jù)。通過軟件、傳感器、各種終端等，不同數(shù)據(jù)控制者都可以對個人活動信息全程采集、實時處理。一旦違法違規(guī)采集、使用、交換個人信息，就會導致個人數(shù)據(jù)被濫用，引發(fā)諸如詐騙、綁架、敲詐勒索等連鎖負面后果，影響公共安全與人身財產(chǎn)安全，徐玉玉遭電信詐騙案就是典型。一些App超范圍采集與其提供服務無關的個人信息，隱含巨大的個人信息被濫用風險。同時，在大數(shù)據(jù)處理過程中，根據(jù)財富、性別、膚色、種族、人種、健康狀況、地區(qū)差別等各種外在因素所進行的算法歧視、大數(shù)據(jù)殺熟、預測性識別等，不僅涉及濫用個人數(shù)據(jù)，更會侵犯數(shù)據(jù)主體的各項基本權(quán)利，造成新的不平等。

????????傳統(tǒng)體制機制規(guī)則滯后，不適應大數(shù)據(jù)發(fā)展要求。當前運用大數(shù)據(jù)推動經(jīng)濟發(fā)展、完善社會治理、提升政府服務和監(jiān)管能力正成為全球性趨勢，帶來的是經(jīng)濟社會的全面轉(zhuǎn)型，而傳統(tǒng)體制機制規(guī)則不適應大數(shù)據(jù)發(fā)展要求的現(xiàn)象日益明顯。比如，根據(jù)業(yè)務領域劃分邊界的傳統(tǒng)行政管理體制和信息系統(tǒng)，很難適應大數(shù)據(jù)融合要求，出現(xiàn)信息系統(tǒng)林立的信息孤島現(xiàn)象；按照目前法律規(guī)定，機動車只能由獲得駕駛員證書的人員駕駛，測試車不得上高速公路行駛等，明顯不適應無人駕駛的發(fā)展；基于生產(chǎn)與消費兩分的傳統(tǒng)行政許可管理方式，無法直接照搬到建立在大眾供給基礎上的分享經(jīng)濟新業(yè)態(tài)；傳統(tǒng)的權(quán)利關系與權(quán)利規(guī)則無法解決市場主體之間的新型數(shù)據(jù)權(quán)益沖突。

????????構(gòu)筑大數(shù)據(jù)法律體系應堅持的基本法律原則

????????近年來，我國加大力度實施大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，相繼出臺《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》《“十三五”國家信息化發(fā)展規(guī)劃》等文件，從頂層進行布局。2015年，國務院《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》明確提出了大數(shù)據(jù)發(fā)展相關的法規(guī)制度建設的具體要求，包括修訂政府信息公開條例，積極研究數(shù)據(jù)開放、保護等方面制度，明確政府統(tǒng)籌利用市場主體大數(shù)據(jù)的權(quán)限及范圍；制定政府信息資源管理辦法，建立政府部門數(shù)據(jù)資源統(tǒng)籌管理和共享利用制度；研究推動網(wǎng)上個人信息保護立法工作，界定個人信息采集應用的范圍和方式，加強對數(shù)據(jù)濫用、侵犯個人隱私等行為的管理和懲戒；推動出臺相關法律法規(guī)，加強對基礎信息網(wǎng)絡和關鍵行業(yè)領域重要信息系統(tǒng)的安全保護，保障網(wǎng)絡數(shù)據(jù)安全；研究推動數(shù)據(jù)資源權(quán)益相關立法工作。

????????經(jīng)過幾年努力，目前，網(wǎng)絡安全法已經(jīng)頒布實施，建立了關鍵信息基礎設施保護等網(wǎng)絡安全基本制度；電子商務法對企業(yè)的數(shù)據(jù)報送、提供制度做了原則性安排，為管理部門利用市場主體大數(shù)據(jù)提供了法律依據(jù)；政府信息公開條例修訂出臺，為打造政務公開升級版，提升政府信息資源管理水平創(chuàng)造了條件；《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》對于促進政務服務跨地區(qū)、跨部門、跨層級數(shù)據(jù)共享和業(yè)務協(xié)同，明確了基本要求；國務院推進“放管服”改革相關文件，對于推進體制機制變革，優(yōu)化營商環(huán)境，進行了全方位探索；數(shù)據(jù)安全法、個人信息保護法已經(jīng)被列入本屆人大一類立法計劃，正在起草過程之中，有望進一步夯實數(shù)據(jù)安全基本制度。另外，貴州、天津等地相繼制定推動大數(shù)據(jù)發(fā)展的地方性法規(guī)，更多地方制定了相關的政府規(guī)章或規(guī)范性文件；上海等地正在制定促進公共數(shù)據(jù)開放的地方性法規(guī)或規(guī)定，各地數(shù)據(jù)開放工作和制度建設全面推進，大數(shù)據(jù)發(fā)展與應用水平快速提升。

????????深入分析可以發(fā)現(xiàn)，我國大數(shù)據(jù)法規(guī)制度建設根據(jù)良法善治的要求，體現(xiàn)了四個鮮明的特點，也是構(gòu)筑大數(shù)據(jù)法律體系應該堅持的基本法律原則：

????????以底線思維構(gòu)筑大數(shù)據(jù)發(fā)展安全防線，加強領導體制，優(yōu)化執(zhí)行體制，強化預警、預測與預防，加強信息共享與綜合能力建設，有效防范重大安全風險，及時處置突發(fā)安全事件，維護國家利益。

????????以創(chuàng)新思維推動體制機制變革，“放管服”并重，包容審慎監(jiān)管，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，法治政府、廉潔政府、創(chuàng)新政府與服務型政府共同推進，推動新業(yè)態(tài)發(fā)展，培育新動能，主動引領大數(shù)據(jù)發(fā)展。

????????以法治思維明確不同主體行為規(guī)范與權(quán)利邊界，著力處理好管理部門與市場主體，市場主體之間以及市場主體與數(shù)據(jù)主體之間的法律關系，既維護數(shù)據(jù)主體對個人信息的控制權(quán)，也促進市場主體之間的良性數(shù)據(jù)競爭，并借助大數(shù)據(jù)提升政府監(jiān)管能力與服務能力。

????????以共治思維推動體系性解決，重視大數(shù)據(jù)發(fā)展面臨問題與挑戰(zhàn)的復雜性、共生性與相互轉(zhuǎn)化性，避免線性思維、單向思維，構(gòu)筑多元主體參與、多種政策工具并用、激勵約束并重、依法治理與數(shù)據(jù)治理相結(jié)合的大數(shù)據(jù)治理新格局。

????????（作者：周漢華，系中國社會科學院法學研究所研究員、中國法學會網(wǎng)絡與信息法學研究會常務副會長）