□本社記者 任文岱 張麗娥

?

2021年，廣東省揭陽市榕城區(qū)某公立醫(yī)院出現(xiàn)醫(yī)療物資嚴重短缺、拖欠供應商貨款等問題，醫(yī)院難以正常運轉(zhuǎn)，臨床工作受到嚴重影響，危及病人的生命健康安全。市長信箱和市長熱線也多次接到投訴，反映醫(yī)院拖欠醫(yī)護人員工資以及福利待遇問題，正常工作生活受到嚴重影響。這些問題的背后，是一起揭陽市人民政府與某集團公司之間關于醫(yī)院引資托管的合同糾紛。

揭陽市人民政府與某集團公司簽訂托管合同，托管期限為30年、于2043年到期，因該公司“引資”未達約定數(shù)額以及存在醫(yī)院難以正常運轉(zhuǎn)問題、可能出現(xiàn)危及病人生命健康等重大風險，去年，經(jīng)揭陽市委市政府同意，決定解除引資托管合同，收回醫(yī)院的資產(chǎn)和經(jīng)營管理權(quán)。

合同雙方一邊是政府，一邊是企業(yè)，同時還涉及百姓看病就醫(yī)，且該案牽扯諸多疑難復雜法律問題，如何依法穩(wěn)妥解除合同、化解矛盾，成為一道現(xiàn)實難題。在此過程中，揭陽市法學會組織市區(qū)兩級首席法律咨詢專家介入，堅持以法治思維和法治方式，采取調(diào)訴并舉、分步解紛的方法，助力該案取得階段性成效，促使雙方達成協(xié)議，醫(yī)院移交政府正常運作，服務人民群眾生命健康。

穩(wěn)字當頭 調(diào)訴并舉

榕城區(qū)是揭陽市委、市政府駐地，也是揭陽市的政治、文化中心，現(xiàn)轄17個鎮(zhèn)（街），共205個村（社區(qū)），總面積347平方公里，戶籍人口約101萬人。

2013年9月，揭陽市人民政府經(jīng)公開向社會招商引資，與某集團公司（以下簡稱“受托方”）簽訂《醫(yī)院引資托管合同書》，合同約定的主要內(nèi)容是：托管期限為30年，自2013年9月至2043年8月。在托管期限內(nèi)，醫(yī)院的資產(chǎn)及經(jīng)營管理由受托方負責，受托方須在合同約定期限內(nèi)完成兩個托管目標：一是合同生效之日起兩年半內(nèi)完成不低于人民幣4億元投資，將醫(yī)院擴建成規(guī)模達到1000張病床以上，以骨科為龍頭的三級醫(yī)院；二是至2020年12月31日前在首期建設完成后，再完成不低于人民幣3億元的投資，將醫(yī)院擴建成規(guī)模達到1500張病床以上，以骨科為龍頭的三級醫(yī)院。

此外，合同還對違約責任等其他事項進行了約定：受托方?jīng)]有按合同約定期限和投資額度按時足額出資，或中途停止出資，致使合作項目無法繼續(xù)進行的，其原投入的資金不予返還，歸政府方所有，同時受托方應按其投入資金額度稅后部分的一倍賠償政府方，致使國有資產(chǎn)流失的，受托方必須向政府方賠償流失的價值。

此后，醫(yī)院引資托管合同履行過程中，受托方多次變更投資經(jīng)管主體，且未能按合同約定按時足額投入資金，截至目前僅投入2億多元，醫(yī)院床位也僅有500多張，距離引資托管合同約定的投資7億元、醫(yī)院床位達1500張的托管目標相距甚遠。由于受托方未能依約足額投入資金，給醫(yī)院的正常經(jīng)營帶來不利后果。同時，受托方在經(jīng)營中還存在一系列的違約違法行為，致使醫(yī)院深陷債務危機，對醫(yī)院的形象造成極為不良的影響。

揭陽市法學會首席法律咨詢專家、廣東冠法律師事務所主任林杰坤，榕城區(qū)法學會首席法律咨詢專家、區(qū)委政法委四級主任科員陳君華，揭陽市中立法律服務社副秘書長謝勤偉介入了解案情后，感覺到案件處理得當與否并非一案一事。“首先，爭議的解決關乎人民群眾的醫(yī)療健康安全，稍有不慎，激發(fā)矛盾，可能導致醫(yī)院醫(yī)療秩序混亂，患者健康受損，繼而引發(fā)患者家屬群體性事件的發(fā)生。必須堅持‘穩(wěn)字當頭’。其次，案件一方當事人為政府，合同主體具有特殊性，政府方應作為法治的模范和表率，務必以法治思維和法治方式，嚴格依法依規(guī)，充分尊重受托方的合法權(quán)利，使爭議的解決完全納入法治的軌道，避免受托方走非法律途徑，引起不必要的信訪，造成不良社會影響?！绷纸芾ふf。

據(jù)此，“首席”確立的總體思路是確保醫(yī)院平穩(wěn)有序，堅持從源頭化解，保障醫(yī)療秩序和群眾醫(yī)療健康安全。調(diào)訴并舉，在責任承擔爭議不易達成一致的情況下，既注重調(diào)解，又堅持法治思維，通過法律途徑維護法治政府形象和保護國有資產(chǎn)。

分步解紛 正確適用法律解除合同

在調(diào)解過程中，此案涉及多個法律疑難問題。而正確的法律適用和認定是維護雙方合法權(quán)益、解決糾紛的關鍵。林杰坤表示，托管合同性質(zhì)是行政協(xié)議還是民事委托合同，關系到案件解決的路徑和適用法律問題，這是首要難題。其次，合同簽約期限為30年，在履行8年后要提前解除，但是雙方未約定提前解除的條件，是否符合法定提前解除合同的條件待判斷。再次，對于受托方是否違約的問題，雙方持有不同意見，這更直接決定違約責任的承擔。此外，如果受托方不同意提前解除合同、提前移交醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)，應有快速解決此問題的途徑。

“維護醫(yī)院正常醫(yī)療秩序、保障人民群眾的生命健康權(quán)迫在眉睫，因此，及時收回醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)是首先要研究解決的重中之重?！绷纸芾ふf，在經(jīng)過充分研究探討后，首席法律咨詢專家提出合法合理引導當事人采取協(xié)商、調(diào)解等方式，區(qū)分問題的輕重緩急，分兩步走解決：首先采取非訴協(xié)調(diào)的方式與受托方談判，力爭通過非訴方式先行解除引資托管合同，平穩(wěn)收回醫(yī)院資產(chǎn)及經(jīng)營管理權(quán)；待收回醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)后，再通過非訴協(xié)調(diào)方式解決醫(yī)院的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、債權(quán)債務承擔問題及違約責任問題。經(jīng)協(xié)調(diào)未能達成一致的，政府方主動提起訴訟，通過法律途徑解決。

“我們在充分調(diào)查研究后，分析此合同不具備行政協(xié)議特征，而是雙方協(xié)商一致后，在平等、公平的前提下，簽訂的一份民事合同，所以適用民事法律?！绷纸芾け硎?，合同性質(zhì)確定后，向受托方重點指出：一是受托方嚴重違約已成客觀事實，根據(jù)民法典規(guī)定，合同一方違約導致合同目的無法實現(xiàn)的，另一方有權(quán)解除合同。因此，政府解除托管合同，收回醫(yī)院合理合法；二是醫(yī)院的現(xiàn)狀已難以為繼，存在的風險迫在眉睫，如果不交還醫(yī)院，繼續(xù)維持現(xiàn)狀，將導致出現(xiàn)難以控制的社會風險，到時受托方可能承擔的責任將不僅僅是合同的違約責任，還可能承擔行政甚至刑事法律責任。因此，及時移交醫(yī)院，對雙方都有利。

按照首席法律咨詢專家提出的法律意見，經(jīng)過多輪協(xié)商談判，最終政府方與受托方達成先行解除引資托管合同，交回醫(yī)院的方案，雙方簽署移交確認書，由受托方代表將醫(yī)院移交政府。醫(yī)院引資托管爭議的解決達成第一步目標，取得階段性成效，醫(yī)院的相關困難和問題也逐步得到有序解決。對于醫(yī)院的清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評估、債權(quán)債務承擔及違約責任問題，由于雙方經(jīng)過多次協(xié)商未能達成一致，目前已進入訴訟程序。

全過程法治引領 發(fā)揮“首席”最大價值

盡管醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)已經(jīng)收回，但由于代管期間受托方在人事招聘、薪酬制度、合同簽訂履行、工程建設等方面存在不規(guī)范甚至不合規(guī)、不合法的現(xiàn)象，給醫(yī)院管理和運營造成了很多隱患。

“這些問題也必須運用法治思維和法治方式統(tǒng)籌、有序解決。”林杰坤提出，醫(yī)院收回后，應區(qū)分主次，抓大放小，重點解決醫(yī)院當前迫切需要解決的主要問題。首席法律咨詢專家對醫(yī)院的規(guī)章制度和合同進行了全面梳理，提出應對方案，使醫(yī)院的內(nèi)部管理趨于合規(guī)，各項工作逐步走上正軌，為醫(yī)院后續(xù)的健康、可持續(xù)發(fā)展奠定基礎。同時，積極應對醫(yī)院已進入法院強制執(zhí)行程序的案件，與法院、債權(quán)人進行充分溝通，爭取達成分期償還和減免利息的執(zhí)行和解，緩解醫(yī)院的資金壓力。

揭陽市委政法委副書記、市委依法治市辦副主任馬春明表示，首席法律咨詢專家在案件調(diào)解中堅持全過程法治引領，堅持穩(wěn)字當頭，強調(diào)以法治思維和法治方式，能調(diào)則調(diào)，不能調(diào)則及時起訴，最終及時、平穩(wěn)、順利收回醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)，保證了醫(yī)院的正常運營，有效地維護了醫(yī)院的正常醫(yī)療秩序和人民群眾的生命健康安全，依法保障了合同雙方的權(quán)益，維護了社會穩(wěn)定和政府的法治形象。特別是，在收回醫(yī)院經(jīng)營管理權(quán)后，仍堅持繼續(xù)為醫(yī)院的治理和遺留問題解決提供法律指導意見和幫助，使醫(yī)院能夠有序解決紛爭，更好促進醫(yī)院的健康發(fā)展。

去年以來，揭陽市逐步在全市推行首席法律咨詢專家制度，積極探索符合本地實際情況的矛盾糾紛化解道路，搭建了市縣法學會服務基層社會治理的平臺和力量。榕城區(qū)作為揭陽市確定的首個首席法律咨詢專家試點縣區(qū)，在揭陽市委政法委、市法學會的指導下，把首席法律咨詢專家制度作為法治實踐和法律服務平臺，探索形成“黨委領導、政府主導、部門聯(lián)動、專家會診、首席把脈、公眾參與”的工作模式。

馬春明介紹，榕城區(qū)組建了全市首個縣級首席法律咨詢專家隊伍，為確保專家政治過硬、業(yè)務突出、結(jié)構(gòu)合理，榕城區(qū)法學會通過組織推薦、法學會審核等步驟，從區(qū)政法各單位以及區(qū)人大、政協(xié)、人社、自然資源、律師事務所等相關單位選拔政治素質(zhì)過硬、法律知識全面、法治實踐經(jīng)驗豐富的法學人才，擇優(yōu)確定15名專家成立首席法律咨詢專家?guī)?，努力使這項工作成為服務法治實踐的有力抓手。

馬春明表示，揭陽市將繼續(xù)積極推動市縣兩級首席法律咨詢專家制度，堅持好、發(fā)展好新時代“楓橋經(jīng)驗”，圍繞“四個重大”進行“把脈會診”，當好黨委政府法治決策的“智囊團”“思想庫”“人才庫”，助推解決社會治理難題，在擔當作為中為新時代榕城社會治理注入新元素、增加新內(nèi)涵，為助力榕城經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展貢獻來自首席法律咨詢專家的力量。