??????? 9月2日，陜西省法學會主辦的“推進司法體制改革工作和深化公安、司法行政改革” 研討會在西安召開。來自省委政法委、省高級人民法院、省檢察院、省公安廳相關(guān)部門、各市法學會專職副會長和省法學會相關(guān)研究會的代表和獲獎論文作者共60余人參加了研討會。研討會上，8位獲獎作者代表作了交流發(fā)言，省法學會科技法學研究會會長、西安交通大學法學院馬治國教授，省法學會民事訴訟法學研究會會長、西北政法大學民商法學院董少謀教授，省法學會刑事法學研究會副會長、西北政法大學刑事法學院院長馮衛(wèi)國教授分別作了精到點評，并與現(xiàn)場參會代表進行了交流互動。與會代表齊聚一堂，建言獻策，為推進司法體制改革工作和深化公安、司法行政改革提供有力的理論支撐和智力支持。受陜西省委常委、省委政法委書記、省法學會會長祝列克委托，省法學會專職副會長楊建軍出席并講話。他希望全省廣大法學、法律工作者既要統(tǒng)一思想，凝聚共識，成為改革的促進派。也要把握政策，有序推進，爭做改革的實干家。還要潛心研究，建言獻策，當好改革的智囊團?，F(xiàn)將這次研討會主要觀點綜述如下：

??????? 一、依法獨立行使審判權(quán)是司法體制改革的基本要求

??????? （一）關(guān)于法官員額制

??????? 法官員額制是決定新一輪司法體制改革成敗的核心問題。法官員額制改革的目的是通過提高任職門檻和職級待遇，把優(yōu)秀的司法人員和有效的司法資源分配到辦案一線，實現(xiàn)司法的專業(yè)化、職業(yè)化和精英化，從而提高司法公信力。

??????? 目前，全省法院現(xiàn)有中央政法編制10743人，其中法官6776人，按照中央司改的要求，在中央政法編數(shù)基數(shù)上，按39%的比例確定法官員額，現(xiàn)有法官中的2586人需轉(zhuǎn)任為司法輔助人員或行政人員。

??????? 省高級人民法院研究室副主任王琪軒以紫陽縣法院審判權(quán)運行機制改革實踐為切入點，寧陜縣人民法院書記員黃潤東從隊伍建設(shè)談法官員額制改革，都認為在進行員額制改革的過程中，一是要合理確定法官員額的數(shù)量。要根據(jù)轄區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展、人口數(shù)量（含暫住人口）、服務半徑、地域環(huán)境、案件數(shù)量等基礎(chǔ)因素，結(jié)合法官辦案工作量和不同審級法院功能定位、審判輔助人員配置等實際情況，科學核定法官員額。目前我省的做法是以案定額，全省統(tǒng)籌，分類預測法官員額。二是要科學確定法官入額的標準。在圍繞政治素質(zhì)、審判能力、專業(yè)水平和司法經(jīng)驗四個方面設(shè)定選任的具體標準時，應針對不同審級法院和審理案件主要類型的實際，在權(quán)重上有所區(qū)別，地處鄉(xiāng)村的縣級法院法官可注重司法經(jīng)驗和調(diào)解能力，因為他們面對的案件多為法律關(guān)系并不復雜的婚姻家庭、鄰里關(guān)系等傳統(tǒng)民事糾紛。而高中級法院和縣區(qū)法院在注重司法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，應重點考慮專業(yè)水平和審判能力，因為他們面對的案件類型和法律關(guān)系更為復雜。三是妥善解決未入額法官的問題。建議一方面給予其在以后員額選任中的優(yōu)先權(quán)；另一方面建議省委根據(jù)工作需要，將未入額法官安排至政法其他部門，比如司法行政調(diào)解、社區(qū)矯正等部門，可以發(fā)揮其熟悉法律、經(jīng)驗豐富的優(yōu)勢。

??????? 馬治國教授點評認為，王琪軒的發(fā)言從實際調(diào)研出發(fā)，突出問題意識，注重實際解決問題的癥結(jié)，直面問題的難度，通過實際分析，對改革的利弊效果進行客觀分析，提出的建議具有針對性。調(diào)研植根于司法現(xiàn)實，正確認識和把握了中央改革精神，在處理頂層設(shè)計和地方探索的關(guān)系，實現(xiàn)改革的統(tǒng)籌推進和配套銜接，夯實改革基礎(chǔ)，增強改革的科學性等方面，希冀以改革的思維和辦法去破解改革的難題，有智庫的效果和作用。

??????? 董少謀教授在點評時強調(diào)，司法體制改革不是一項訴訟制度改革，也不是審判方式的改革，而屬政治體制改革。從中國歷史上的司法改革看，必須在堅持和依靠黨的領(lǐng)導下有序推進，這一點是絕對不能含糊和動搖的。他認為黃潤東從法官隊伍建設(shè)的角度剖析了法官員額制改革，提出應該堅持統(tǒng)一而有區(qū)別的原則，由中央制定總的目標，允許各省在總目標下，結(jié)合本省實際情況在政策的大框架下靈活確定員額數(shù)量。新的法官選任模式，基層法院應側(cè)重于法官的審判實踐經(jīng)驗，而中級法院，高級法院應更加側(cè)重法學理論功底和專業(yè)素養(yǎng)。

??????? （二）關(guān)于司法責任制

??????? 司法責任制是司法體制改革的基石,“讓審理者裁判，由裁判者負責”是本輪司法改革完善司法責任制的核心內(nèi)容。我省司法責任制改革中的具體做法：一是重新整合審判資源，組建審判團隊。如紫陽法院按照主審法官+辦案法官+書記員的模式，打破庭室界限，組建了7個審判執(zhí)行團隊。銅川耀州區(qū)法院辦公室副主任楊博也提出要虛化庭室設(shè)置，探索建立刑事、執(zhí)行、交通事故、家事類、合同類等相對固定的專業(yè)審判團隊。二是科學劃分審判職權(quán)。紫陽法院和耀州區(qū)法院都取消了案件審批制度；縮小審委會討論案件的范圍和數(shù)量；賦予案件審理者獨立簽發(fā)文書權(quán)。三是成立案件咨詢機構(gòu)。如紫陽法院由主審法官組成的案件指導委員會，耀州區(qū)法院通過吸收審委會委員和部分審判經(jīng)驗豐富的法官參與的專業(yè)法官會議。案件指導委員會和專業(yè)法官會議都是對審判執(zhí)行工作中遇到的疑難問題提出指導意見，供獨任法官和合議庭參考。四是強化司法公開、案件評查和責任追究。

??????? 董少謀教授點評認為，司法責任制應放在審級制度的框架內(nèi)把握，首先應完善我國的審級制度，實行“寶塔式”的三審終審制，對“審監(jiān)”這一救濟程序進行訴權(quán)化改造，以解決“申訴難”。而楊博分析了基層法院司法責任制的運行現(xiàn)狀，提出的完善主審法官和合議庭辦案責任制的建議，很切合實際。

??????? （三）關(guān)于審判層級管理

??????? 審判層級管理是指上級法院對下級法院審判執(zhí)行工作的監(jiān)督指導以及各級法院內(nèi)部審判委員會、院長、庭長、審判長以及專門審判管理機構(gòu)等不同層級主體對審判執(zhí)行工作的組織、指導、評價、監(jiān)督、制約。

??????? 寶雞市中級人民法院審管辦主任齊志遠，把審判層級管理中存在的問題歸納為：層級管理出現(xiàn)“交叉化”、“行政化”、“多頭化”，專門審判管理機構(gòu)出現(xiàn)“真空化”、高層管理太細導致案件質(zhì)效“滯異化”、層層管理者與審判人員之間的“矛盾化”。他同時提出了完善審判層級管理的對策建議，主要是審判層級管理主體職責應進一步厘清。一是上級法院對下級法院應以數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析、類案指導和個案監(jiān)督的方式，進行宏觀管理；二是院長應在事前通過人員調(diào)配、主持審委會議和負責制定規(guī)范性規(guī)則等方式，對審判資源實行動態(tài)管理；三是審委會、庭長和審判長在事中，應通過個案指導和疑難案件會診等方式進行審判管理；四是專門審判機構(gòu)和審委會在事后，應通過案件評查、質(zhì)效評估和經(jīng)驗總結(jié)進行綜合管理。

??????? 董少謀教授點評指出，加強審判層級管理機制的改革是審判管理改革的核心和關(guān)鍵。齊志遠法官對如何加強審判層級管理，提升管理效能，建立一種符合法院審判管理實際，嚴格遵循審判規(guī)律，維護司法公正、提高司法效率、體現(xiàn)司法權(quán)威的現(xiàn)代化審判層級管理長效機制提出了很好的見解。

??????? 二、主任檢察官應成為檢察機關(guān)唯一的獨立辦案主體

??????? 主任檢察官辦案責任制是指“主任檢察官在檢察長及檢委會領(lǐng)導下，對授權(quán)范圍內(nèi)的案件獨立行使決定權(quán)并承擔相應辦案責任的制度。”但該制度目前仍處試點階段，主任檢察官的法律地位仍不明確，與現(xiàn)行法律、司法解釋存在一定沖突。

??????? 西安市雁塔區(qū)人民檢察院檢委會委員閆旭明，提出主任檢察官應為唯一的獨立辦案主體。應制定主任檢察官的任職條件，設(shè)立主任檢察官辦公室，未取得主任檢察官資格的檢察官和書記員作為主任檢察官的助理，協(xié)助主任檢察官辦案。關(guān)于主任檢察官與部門負責人、檢察長和檢委會的關(guān)系。他提出，部門負責人與主任檢察官是行政上的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，但在業(yè)務上并非上下級關(guān)系，部門負責人作為行政領(lǐng)導，應當只負責行使日常行政管理權(quán)，包括案件分配、工作考勤、對檢察官的工作進行考核等，不應對案件進行審核；檢察長與主任檢察官之間既是行政上的上下級領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，也是業(yè)務上的領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系。檢察長對主任檢察官的領(lǐng)導可以通過對主任檢察官辦理的案件實行備案審查、監(jiān)督來實現(xiàn)，但不應對案件直接作出決定；檢委會是檢察機關(guān)的決策機構(gòu)，在位階上具有最高地位，只有檢委會具有案件的最終決定權(quán)，檢委會對主任檢察官辦理的案件有否決權(quán)和最終決定權(quán)。關(guān)于主任檢察官的任職條件，他認為主任檢察官應有較高的履行職務的專業(yè)知識和水平、較高的理論素養(yǎng)和工作能力，還應規(guī)定在同一崗位一定的工作年限，建議為5年。

??????? 馬治國教授點評認為，檢察制度的改革，是司法改革中的組成部分，核心是主任檢察官的任職制度，重點是主任檢察官的地位及任職條件，也就是如何遴選出合格的主任檢察官，閆旭明檢察官明確提出主任檢察官是唯一獨立的辦案主體，正確劃分主任檢察官與部門負責人、檢察長、檢委會的法律職務與行政職務的關(guān)系，最后提出任職條件，很有實踐應用價值。

??????? 三、新理念引領(lǐng)下的公安隊伍建設(shè)問題

??????? 西安市公安局辦公室科員楊碩，認為當前基層公安隊伍存在的主要問題是：基層民警日常工作強度高；基層公安隊伍人數(shù)多，升職晉升困難；執(zhí)法環(huán)境惡劣；大量非警務活動占用警力資源。他提出要以五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，著力提升基層公安隊伍的管理水平，注重在改變管理方式上下功夫。一是要創(chuàng)新發(fā)展，推動隊伍管理現(xiàn)代化。創(chuàng)新思維方式、工作機制和工作方法，探索研究民警分類管理方法，充分挖掘民警潛能，變被動為主動，提升隊伍盡職履責能力。二要協(xié)調(diào)發(fā)展，推動隊伍管理均衡化。同步推進警察招錄培養(yǎng)改革，同步推進領(lǐng)導班子建設(shè)，同步推進職業(yè)保障建設(shè)，同步建設(shè)正規(guī)化輔警隊伍。三要綠色發(fā)展，推動隊伍管理高效化。要推動隊伍管理高效化，強化教育訓練，提升履職能力；優(yōu)化警力資源配置，按照“警力跟著警情走”的原則，做到警力無增長改善；細化職責分工，合理分配任務。四是要開放發(fā)展，推動隊伍管理共贏化，加強警政開放，加強警警開放，加強警民開放。五是要共享發(fā)展，推動隊伍管理效能化，推進各項改革措施落實到位，以“馬上就辦”的理念，讓人民群眾在每一次執(zhí)法活動中感受到公平正義。

??????? 馮衛(wèi)國教授點評時說，楊碩警官對基層警察隊伍建設(shè)問題做了深入的思考和總結(jié)。作為曾經(jīng)是派出所的一名民警，對存在的問題有切身感受，他提出的分類管理、心理疏導、改善執(zhí)法環(huán)境等問題比較準，對策也很有針對性、系統(tǒng)性、獨特性，尤其是按照五大發(fā)展理念，提出的對策建議，在認識問題上具有一定的高度。

??????? 陜西警官職業(yè)學院趙長明老師對刑警隊伍的人才流失進行研究后發(fā)現(xiàn)，造成人才流失的原因是職位晉升困難、辦案經(jīng)費不足、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、住房、工資及福利待遇、醫(yī)療保健等保障機制不到位。他提出新時代刑警隊伍人才培養(yǎng)的路徑：一是嚴把入職標準，提高選拔要求。二是加強科技建設(shè)，增強隊伍作戰(zhàn)能力；三是提高待遇，調(diào)動民警工作積極性；四是強化考核，建立科學的激勵機制；五是加強培訓，壯大振興人才隊伍。

??????? 馮衛(wèi)國教授點評指出，刑警是一個特殊警種，也是和平時期風險最高的一個職業(yè)。趙長明老師剖析了問題存在的原因，提出了建設(shè)性的意見。呼吁各級公安部門加強刑偵科技建設(shè)，利用好大數(shù)據(jù)，改善刑警隊伍的結(jié)構(gòu)，提高待遇，建立科學的考核激勵機制。

??????? 四、對監(jiān)獄法改革的迫切期待

??????? 省司法廳法制研究處主任科員張?zhí)煲?，圍繞“我國監(jiān)獄法發(fā)展趨勢探析”這一主題進行了發(fā)言，他在簡要介紹監(jiān)獄法的立法背景下，集中提出了監(jiān)獄法存在的現(xiàn)實問題，具體包括：一是我國監(jiān)獄法的位階不高。二是我國監(jiān)獄法的立法體例過于單薄。三是我國監(jiān)獄法的內(nèi)容亟待修改。四是監(jiān)獄法缺乏配套法律體系。張?zhí)煲韺ξ覈O(jiān)獄法的未來發(fā)展方向構(gòu)想提出：一是要逐步形成與刑法和刑事訴訟法三位一體的刑事法律體系格局。二是要凸顯監(jiān)獄地位，體現(xiàn)監(jiān)獄法作為刑事執(zhí)行法執(zhí)行機關(guān)的權(quán)威性。三是要完善與監(jiān)獄法配套的法律體系。要盡快出臺《社區(qū)矯正法》、《監(jiān)獄法實施條例》、《監(jiān)獄武裝警戒條例》、《監(jiān)獄組織條例》、《監(jiān)獄企業(yè)管理條例》、《刑滿釋放人員保護辦法》和《監(jiān)獄執(zhí)法監(jiān)督條例》等。

??????? 馮衛(wèi)國教授點評認為，我國現(xiàn)行《監(jiān)獄法》在正確執(zhí)行刑罰，懲罰和改造罪犯，預防和減少犯罪等方面，確實起到了積極的保障作用。但是也的確存在位階低、條文少、操作性不強和體系性不夠等問題，已經(jīng)不能適應監(jiān)獄行刑改造工作的現(xiàn)實需要。所以，我完全贊同發(fā)言人的建議，希望全國人大常委會和國務院，盡快將監(jiān)獄法的修改完善納入立法工作計劃，并盡快出臺相關(guān)的細則性條例。