十八大及十八屆三中全會把新型城鎮(zhèn)化建設作為推動農(nóng)村社會發(fā)展的國家戰(zhàn)略，賦予其承擔破除城鄉(xiāng)二元結構、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要使命。為深入學習和貫徹十八大及十八屆三中全會精神，探討新型城鎮(zhèn)化進程中的法治保障，2013年11月23日，由上海、浙江、江蘇、安徽三省一市法學會主辦，安徽省法學會承辦的第十屆長三角法學論壇在合肥召開。論壇圍繞“新型城鎮(zhèn)化建設的法治保障”這一主題，主要就如何解決土地法律問題和農(nóng)民權益保護問題進行了深入探討?，F(xiàn)將論壇的主要觀點綜述如下：

　　一.新型城鎮(zhèn)化進程中應實行土地規(guī)劃科學化、土地權利配置市場化、土地保護生態(tài)化

　　在新型城鎮(zhèn)化建設進程中，關于土地主要涉及土地規(guī)劃、土地權利配置、土地保護三方面的內(nèi)容。

　　(一)土地規(guī)劃科學化

　　與會專家認為，目前土地規(guī)劃法律制度方面的問題主要有：規(guī)劃體制不順暢;規(guī)劃理念不新;公眾參與規(guī)劃程度不夠;規(guī)劃執(zhí)行力不強。這樣帶來以下后果：一是城市規(guī)劃落后于城市發(fā)展。不少地方是邊規(guī)劃邊建設，甚至是邊建設邊規(guī)劃，規(guī)劃的引領作用得不到發(fā)揮。二是鄉(xiāng)村規(guī)劃落后于鄉(xiāng)村建設。農(nóng)民的房子究竟該蓋在哪里?農(nóng)民不清楚，干部也不清楚。鄉(xiāng)村規(guī)劃落后造成土地資源極大浪費。三是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃落后于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。長期以來，城鄉(xiāng)規(guī)劃分割、建設分治，城郊結合部往往成為“兩不管”地帶，帶來集體土地未經(jīng)征收就違法建設等問題。四是現(xiàn)行土地利用規(guī)劃執(zhí)行不力，已制定的規(guī)劃經(jīng)常變更或者被束之高閣，規(guī)劃缺乏權威性和穩(wěn)定性。

　　針對上述問題，與會專家認為應加強土地規(guī)劃的科學性：

　　一是樹立全新的規(guī)劃理念。重視規(guī)劃的規(guī)范和指引功能，真正確立開放式、全覆蓋、片區(qū)發(fā)展和多規(guī)疊合的規(guī)劃理念。強化國土規(guī)劃對資源的統(tǒng)籌管護作用，盡可能滿足空間需求和保證空間質(zhì)量的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，兼顧經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)建設與環(huán)境保護平衡發(fā)展。

　　二是擴大公眾參與。明確城鄉(xiāng)規(guī)劃各階段公眾參與的內(nèi)容，不僅包括規(guī)劃編制、實施和監(jiān)督檢查，也包括規(guī)劃修改等。對公眾提出的合理化建議應當采納，未予采納的，應當書面說明理由，提高規(guī)劃的民主性與科學性。

　　三是建立集中統(tǒng)一的規(guī)劃管理體制。要在完善城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度基礎上，破除各部門各行業(yè)分管、各自獨立自成一體、相互缺乏銜接的現(xiàn)行規(guī)劃體制，把分散的規(guī)劃職能統(tǒng)一賦予規(guī)劃管理部門，建立定位清晰、功能互補、銜接協(xié)調(diào)的新體制。

　　四是加強規(guī)劃法規(guī)執(zhí)行力度。建立規(guī)劃實施評估機制，引入城鄉(xiāng)規(guī)劃及規(guī)劃變更的司法審查程序，強化對規(guī)劃實施的法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督。

　　(二)土地權利配置市場化

　　對我國當前的土地市場化進程，與會專家認為存在以下問題：其一，國有土地過多采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓。目前，我國國有土地出讓方式主要有劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”，其中， “招拍掛”是最符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律。采用無償劃撥或協(xié)議轉(zhuǎn)讓的方式出讓土地，不僅造成了大量土地不能充分有效利用，而且擾亂了土地市場化秩序，妨礙了土地市場化進程。其二，集體建設用地與國有建設用地未做到“同地同權”。集體建設用地必須先由政府將其征收為國有土地，然后才能在一級市場上進行出售。集體建設用地不能直接上市，土地增值的部分農(nóng)民很難享受到。其三，政府在土地市場中扮演了多重角色。地方政府在集體建設用地流轉(zhuǎn)、土地征收等行為中扮演著收益人、調(diào)控人、監(jiān)管人和仲裁人等多重角色，而且以收益人角色為主，在一定程度上造成了市場扭曲。

　　針對上述問題，與會專家建議采取以下對策：

　　一是完善土地市場法制建設。要加快《土地管理法》修改進程，配套制定《農(nóng)村集體建設用地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓條例》、《農(nóng)村土地整治條例》等單行法規(guī)，在堅持以耕地保護為核心的土地用途管制制度的前提下，以土地權利配置市場化推進城鎮(zhèn)化。同時要修改《擔保法》、《物權法》等法律，規(guī)制土地產(chǎn)權抵押形式，促進農(nóng)村土地產(chǎn)權的資本化，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權融資的制度化，破解集體建設用地使用權融資難題。

　　二是擴大國有土地有償使用范圍，增加以“招拍掛”方式出讓土地比例。逐步取消土地市場上現(xiàn)存的“雙軌制”,實行“單軌制”，減少非公益性用地劃撥。

　　三是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)新路徑。允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，使市場在資源配置中起決定性作用。

　　四是政府為土地市場化配置提供優(yōu)質(zhì)服務。第一，搭建交易平臺，及時收集、整理、發(fā)布土地市場信息;第二，培育高質(zhì)量的集體建設用地價值評估中介機構;第三，督促受讓人及時履行合同義務;第四，合理引導金融機構和民間社會資本參與復墾農(nóng)村閑置荒地和對舊村莊(“空心村”)實施改造，以增加建設用地面積和節(jié)約集約利用建設用地。

　　(三)土地保護生態(tài)化

　　對于土地保護，與會學者認為主要存在下述問題：城鎮(zhèn)化進程的加快，導致耕地面積大幅減少;城鎮(zhèn)化進程無序，導致城區(qū)盲目擴張，土地利用效率低下;土地的鹽漬化、沙漠化、重金屬化問題突出，土地污染問題較嚴重。

　　針對上述問題，與會專家認為可以采取下述措施：：

　　一是要牢固樹立嚴守耕地保護紅線就是保護和建設生態(tài)文明的理念。耕地的功能不僅僅事關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、食物安全，更是生活空間、生態(tài)環(huán)境。應當根據(jù)生態(tài)規(guī)律去利用、保護土地，特別是對土地的生態(tài)性功能進行保護。國土資源管理應從重數(shù)量向質(zhì)量和生態(tài)并重轉(zhuǎn)變。

　　二是要著力構建土地生態(tài)安全體系。建立以規(guī)劃計劃管控、耕地占補平衡為手段的土地利用管控體系，重新核定平原地區(qū)城市用地的規(guī)劃指標，嚴格限制平原地區(qū)城市的擴張，保護優(yōu)質(zhì)耕地。強化土地集約、節(jié)約利用，建立、盤活閑置和低效利用土地的激勵約束機制，提高土地的利用效率;特別應重視土地污染性問題，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化建設與環(huán)境保護協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　三是要盡快完善我國資源生態(tài)保護的法律體系。一方面，制定專門的資源生態(tài)保護方面的立法，如《自然資源保護法》。另一方面，《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》的修改，以及今后制定的《土地法》、《國土規(guī)劃法》等法律文件，都必須將生態(tài)文明的理念貫穿其中，實行資源保護法律生態(tài)化。

　　二.新型城鎮(zhèn)化進程中應保障農(nóng)民充分財產(chǎn)權、平等社會保障權、自主選擇權

　　與會專家認為，在新型城鎮(zhèn)化建設進程中，農(nóng)民的財產(chǎn)權、選擇權以及社會保障權最容易受到侵犯，所以，應著力保障和維護。

　　(一)充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權

　　土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權是法律賦予農(nóng)民的合法財產(chǎn)權利。近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，侵犯農(nóng)民土地權益的現(xiàn)象有加重趨勢。農(nóng)民權益易被侵犯，根本原因是我國土地制度與管理體制改革還不到位，在農(nóng)民土地權益保護方面仍存在重大制度缺失。除了土地承包經(jīng)營權權能不完善外，征地范圍過寬、對農(nóng)民的補償偏低、失地農(nóng)民長遠生計缺乏保障、農(nóng)民宅基地權益法律法規(guī)不健全等問題都很突出。土地二元格局下的集體土地所有權殘缺不全，集體和農(nóng)民難以分享土地上的長久的增值收益。

　　充分保障農(nóng)民土地財產(chǎn)權，應當采取下列舉措：

　　一是全面核實土地面積。這包括農(nóng)用地與非農(nóng)用地。農(nóng)用地的面積實際上遠大于計稅面積，有的地方可能多達20%--30%。在當時的背景下多報面積意味著要多交農(nóng)業(yè)稅和各種費用，而瞞報、少報土地面積可以減少土地的生產(chǎn)成本。現(xiàn)在查清的時機已經(jīng)成熟：第一，農(nóng)業(yè)稅費已經(jīng)取消;第二，國家按照田畝面積進行各種補貼;第三，征收后可以多獲補償。核查農(nóng)用地實際面積，既有利于實現(xiàn)農(nóng)民土地權益，也有利于國家或地區(qū)宏觀決策。非農(nóng)用地也要進行細致核查，這對于實施“增減掛鉤”等政策是大有益處的。

　　二是繼續(xù)依法做好農(nóng)村土地確權登記。農(nóng)村土地確權工作在許多地方已經(jīng)展開，但實踐中存在未經(jīng)村民同意或授權就將村民小組所有的土地直接確權給村委會的做法，既與現(xiàn)行法律相悖，也會侵害農(nóng)民土地財產(chǎn)權。應當依法做好農(nóng)村土地確權登記工作，糾正與避免不合法的做法。

　　三是探索農(nóng)村宅基地退出補償機制。對在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定職業(yè)和住所的進城農(nóng)民，自愿騰退宅基地的，應當在市場價格的基礎上，折價進行補償。鼓勵本集體經(jīng)濟組織成員之間有償轉(zhuǎn)讓住宅、宅基地。

　　四是改革集體土地征收制度。其一，盡量縮小征地范圍;其二，在征地制度框架內(nèi)，主動改變土地級差收益的分配模式，適當擴大政府征地所得對農(nóng)村和農(nóng)民的補償。通過占補平衡和掛鉤項目，從城市的土地收益中拿出較大比例返還給農(nóng)村，用于土地整治和補償放棄宅基地與承包地的農(nóng)民，讓農(nóng)民分享工業(yè)化、城市化帶來的土地增值紅利。

　　(二)切實落實農(nóng)民的社會保障權利

　　城鎮(zhèn)化進程中存在下述體制性、制度性問題亟待解決：一是社會保障發(fā)展水平不平衡。城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同社會群體之間社會保障待遇水平差距較大。農(nóng)村地區(qū)保障水平較為滯后，一些基本保障制度覆蓋面還比較窄。不同群體之間和群體內(nèi)部待遇相差較大，有的成為可能影響社會穩(wěn)定的因素。二是社會保障項目銜接不順暢。隨著城鎮(zhèn)化的推進，加強城鄉(xiāng)社會保障相關制度整合、銜接的要求日益高漲，整合、銜接的難度不斷加大。如當前的養(yǎng)老保險就有企業(yè)職工養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險和新農(nóng)保，不同類別保險的參保范圍、繳費標準、保障待遇相差很大。

　　落實農(nóng)民的社會保障權利，當前亟需做到以下幾點：

　　一是把進城務工農(nóng)民納入城市公租房、經(jīng)濟適用房、廉租房等住房保障體系范圍，對于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟能力的農(nóng)民工，在保障性住房上給予市民待遇，比照城市居民收入標準，提供廉租房、經(jīng)濟適用房、限價商品房。

　　二是制定《進城務工人員權益保護條例》等法規(guī)，為農(nóng)民工權益保護提供明確具體的法律保障。同時把促進農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，保障農(nóng)民工的合法權益，納入經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，建立城鄉(xiāng)一體的人力資源市場和就業(yè)管理制度，明確農(nóng)民工基本生活條件、崗前培訓、再就業(yè)資助等方面的具體規(guī)定。

　　三是探索城鄉(xiāng)社保體系對接方式，在養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療和社會救助等社會保障城鄉(xiāng)對接并軌上取得突破，建立城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保障、社會基本醫(yī)療保險、社會救助體系。

　　(三)尊重、保障農(nóng)民自主選擇權利

　　從本質(zhì)上說，城鎮(zhèn)化是一個自然的歷史過程，是與經(jīng)濟發(fā)展相伴的社會現(xiàn)象，是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，也是城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務向農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口覆蓋的過程。因此，以市場為主導、政府妥善引導，仍然是城鎮(zhèn)化需要堅持的路徑。但在實際操作中，很多地方政府按照行政手段強力推進的慣性思維來理解城鎮(zhèn)化，認為城鎮(zhèn)化就是城市建設，就是搞投資上項目。有些地方官員出于政績沖動，“強迫上樓，與民爭利”，熱衷于大拆大建，盲目追求城市的擴張，而無視城鎮(zhèn)化中人的基本尊嚴和財產(chǎn)權利，城鎮(zhèn)化異化成為政府主導下的一種非理性的造城運動。

　　解決上述問題，關鍵是尊重、保障農(nóng)民的自主選擇權利。新型城鎮(zhèn)化不是單純追求城市發(fā)展的規(guī)模與速度，它必須以民生改善為根本目的，以尊重農(nóng)民自主選擇權為前提。強制農(nóng)民進城，不僅是把好事做壞，甚至可能引起社會不穩(wěn)定。作為政府，當前需要做的是為農(nóng)民自主選擇提供便利：

　　一是要改進現(xiàn)有的農(nóng)地產(chǎn)權配置狀態(tài)，讓農(nóng)民在原先已擁有的土地產(chǎn)權基礎上，進一步擁有農(nóng)地的處置權和交易權，方便他們在固守土地和遷移城鎮(zhèn)中作出選擇。

　　二是要消除農(nóng)民選擇進城的戶籍制度障礙。二元戶籍制度阻礙農(nóng)民自由遷徙，使他們無法共享改革發(fā)展成果。當前亟需改變將戶籍作為社會資源分配依據(jù)的做法，制定統(tǒng)一的戶籍法律制度，實行全國統(tǒng)一的居住證制度，逐步剝離附加于戶籍制度上的福利待遇。